Opinião & Análise

Análise

Como o novo presidente vai se relacionar com o novo Congresso?

O candidato que apresenta maiores custos de governabilidade, mesmo no cenário mais benevolente, seria Haddad

presidente Congresso senado
Crédito: Ana Volpe/ Senado

Qual dos candidatos a presidente terá mais facilidade de construir e governar através de coalizões? A coalizão de governo do novo presidente conseguirá refletir a preferência do Congresso? O novo presidente vai compartilhar poder e recursos de forma proporcional ao peso político de cada parceiro? A fragmentação partidária será um empecilho para que o presidente eleito consiga governar de forma cooperativa com o Legislativo? Respostas a essas perguntas adquiriram ainda mais relevância em um contexto de sucessivas crises políticas, exposição quase que visceral a escândalos de corrupção a população e de uma vagarosa recuperação da economia após a maior recessão econômica da história do país.

Sabe-se que presidentes em ambientes multipartidários necessitam construir coalizões pós-eleitorais se quiserem escapar da condição, no mínimo inconveniente, de governar na condição de minoria. Presidentes minoritários não apenas enfrentam mais dificuldade para aprovar a sua agenda no legislativo, mas também gastam mais recursos políticos e financeiros para governar. Ainda por cima, são objeto de maior escrutínio político do legislativo tornando seus governos mais vulneráveis a crises políticas que podem inclusive abreviar seus mandatos presidenciais.

Um bom ponto de partida para entendermos as relações Executivo-Legislativo do próximo governo é observar o tamanho da coligação eleitoral de cada um dos candidatos à presidência, tomando como referência a atual legislatura. Esta medida funciona com uma espécie de piso legislativo de cada candidato. Coligações eleitorais maiores tendem a gerar maior conforto para o presidenciável construir coalizões de governo uma vez eleito, pois necessitará atrair um número menor de partidos para alcançar maiorias legislativas.

Como pode ser visto na Figura 1, entre todas as coligações de candidatos à presidência, a única que ultrapassa a barreira da maioria simples (50% + 1) de cadeiras no Congresso é a de Geraldo Alckmin (PSDB, DEM, PR, PP, PSD, PRB, PTB, PPS), com 54% de cadeiras na atual legislatura, mas ainda não suficiente para atingir a maioria qualificada de 3/5 necessária para aprovar reformas constitucionais. Em segundo lugar vem a coligação de Fernando Haddad (PT e PCdoB) com 16%. Em seguida identificamos respectivamente as coligações de Henrique Meireles (MDB e PHS), 11%; Ciro Gomes (PDT, Avante) e Álvaro Dias (Podemos, PSC), com 5%; Jair Bolsonaro (PSL), 2%; e Marina Silva (Rede, PV), Guilherme Boulos (Psol) e Cabo Daciolo, com apenas 1%. Percebe-se, portanto, que o esforço de montar coalizões majoritárias de governos como o de Haddad, de Ciro ou de Bolsonaro será muito maior do que Alckmin, por exemplo.

FIGURA 1

É importante destacar, entretanto, que o Legislativo no Brasil delegou para o Executivo muitos poderes constitucionais (medidas provisórias, vetos total e parcial etc.), procedimentais (urgência) e orçamentários. Esses poderes, além de capacitarem o presidente a ter poder de agenda, incentivam a maioria dos outros partidos a gravitarem em torno do governo, como parceiros de coalizão, para terem acesso a recursos políticos e financeiros sob controle do presidente. Portanto, não tem sido infrequente presidentes minoritários formarem coalizões majoritárias após as eleições.

Além do tamanho absoluto da coalizão, outro aspecto de extrema relevância é a capacidade do presidente de montar coalizões congruentes com o que pensa a maioria dos legisladores. Coalizões que espelham a preferência mediana do legislativo, tendem a gerar menores problemas de coordenação para o presidente e, consequentemente maior sucesso legislativo a um menor custo de governabilidade.

Portanto, uma segunda pista para identificar como o futuro presidente vai se relacionar com os legisladores é observar a preferência mediana agregada do atual Congresso e o posicionamento respectivo de cada um dos partidos dos candidatos para medir o quão ideologicamente próximos ou distantes eles estariam em relação à preferência mediana do Congresso. A Figura 2 mostra que a ideologia mediana do atual Congresso é de centro-direita. Os candidatos de partidos localizados próximos a esse espectro ideológico terão mais facilidade de montar coalizões que espelhem a mediana do Congresso.

FIGURA 2

Quanto maior a incongruência ideológica entre o presidente e o Legislativo, maiores os custos de gerência da coalizão e, consequentemente, maior será a dificuldade das relações do chefe do executivo com o legislativo. Também é esperado maiores riscos do futuro presidente de não terminar o seu mandato em função de conflitos decorrentes de um maior ativismo fiscalizatório das comissões parlamentares de inquérito – CPI.

Assumimos que a preferência mediana do Congresso provavelmente não vai mudar significativamente em relação a atual legislatura, pois mesmo diante das crises políticas e do envolvimento de vários dos parlamentares em escândalos de corrupção, o financiamento público de campanha tenderá a reforçar o viés pró-incumbente.

Portanto, a ideologia mediana do congresso muito provavelmente continuará a ser de centro-direita. Se, por um lado, esperamos que a fragmentação partidária aumente, por outro lado, os partidos políticos provavelmente tenderão a diminuir suas bancadas legislativas e um maior número de legendas se transformarão em partidos médios.

Se essas expectativas se confirmarem, vai ser exigido maiores habilidades governativas do futuro presidente e grande capacidade de gestão de sua respectiva coalizão, pois o ambiente legislativo será ideologicamente mais diverso e com partidos com maior capacidade de veto e de interferência no processo decisório.

Sem ter a pretensão de fazer previsões definitivas, fiz algumas simulações computacionais que sugerem como os três principais candidatos (Jair Bolsonaro, Fernando Haddad e um candidato de “centro” que ainda não estaria definido) podem gerenciar as suas respectivas coalizões e se relacionar com o Congresso.

Proponho três cenários para cada um dos candidatos: ruim, médio e bom. Em cada um desses cenários manipulamos de forma consistente os valores das principais variáveis de gerência de coalizão: distância ideológica da coalizão de governo para o plenário da Câmara dos Deputados; percentagem do número de cadeiras ocupadas do partido do presidente; concentração de poder medido pela quantidade de ministérios ocupados pelo partido do presidente e o tamanho da coalizão.

A Figura 3 mostra os resultados das simulações para cada um dos candidatos à presidência tomando como variável dependente o índice de custo de gerência da coalizão (ICG). Esse índice sumariza as seguintes variáveis: o tamanho do governo medido pelo número de ministérios, emendas (valor em R$) executadas de autoria dos parlamentares pertencentes aos partidos da coalizão e gastos totais dos ministérios alocados a partidos aliados. O ICG foi obtido a partir de um modelo de análise fatorial para série de tempo (Bertholini e Pereira 2018).

Como é possível notar, o candidato que apresenta maiores custos de governabilidade, mesmo no cenário mais benevolente (baixa distância ideológica entre a coalizão e o plenário da Câmara; o PT ocupando cerca de 15% de cadeiras no parlamento; concentrando menos ministérios e compartilhando poder com os parceiros de coalizão; e com um de tamanho expressivo de partidos na coalizão) seria Fernando Haddad. Isso seria decorrente da maior distância da coalizão Petista da mediana do Congresso.

Entretanto, cenários menos benevolentes (como por exemplo, uma maior distância ideológica entre a coalizão e o plenário da Câmara acompanhado de uma alocação monopolista de ministérios para o PT e com a diminuição de parceiros na coalizão) teria o potencial de alçar um governo Haddad aos padrões de custo de governabilidade e conflito executivo-legislativo superiores aos encontrados durante governo Dilma Rousseff, que terminaram levando ao seu impeachment. Mesmo cenários intermediários de gestão de coalizão, levaria o PT a padrões muito altos de custos de governabilidade.

FIGURA 3

No gráfico inferior da Figura 3, quando um candidato de centro é eleito, as simulações sugerem que um presidente com tais características enfrentará menores custos de gerência de sua coalizão. Mesmo em cenários menos benevolentes, em que o presidente não desfrute de uma grande maioria legislativa e que a congruência ideológica entre a sua coalizão e do plenário for baixa, um presidente de centro teria condições de enfrentar menores problemas com o legislativo, com mais facilidade de aprovar a sua agenda no Congresso e a um custo de governabilidade relativamente muito mais baixo. Esse padrão de custos de governabilidade é similar ao encontrado no segundo mandato do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC). Entretanto, se o candidato de centro compartilhar mais poder com os aliados, montar sua coalizão mirando a mediana do Congresso e atrair mais partidos para a sua coalizão, ele enfrentaria um legislativo infinitamente mais cooperativo a um custo de gerência muito baixo.

Caso Jair Bolsonaro alcance a presidência, as simulações indicam que ele enfrentaria um custo de governabilidade intermediário entre Fernando Haddad e um candidato de centro. Em um cenário menos benevolente, a gestão de coalizão de Bolsonaro na presidência geraria custos de governabilidade muito altos, semelhante a um governo do PT. Entretanto, se Bolsonaro escolher gerir sua coalizão mirando a mediana do plenário do Congresso, não monopolizar poder e recursos no seu próprio partido e atrair um maior número de parceiros para a sua coalizão é esperado que ele enfrente custos relativamente baixos de governabilidade, similares aos encontrados em governos de um candidato de centro.

Vale salientar que nas simulações não estou levando em consideração alguns aspectos que podem também interferir no custo de governabilidade, como a heterogeneidade da coalizão e o estilo ou perfil do presidente. De qualquer forma, esses exercícios preliminares fornecem algumas pistas das perspectivas das relações Executivo-Legislativo do nosso futuro governante.

O mais importante é perceber que o presidente eleito faz escolhas de como montar e gerenciar suas coalizões e essas decisões tem um impacto direto no nível de conflito e cooperação que o presidente enfrenta com o Congresso. Em presidencialismos multipartidários sempre que as preferências ideológicas que elegem o chefe do executivo não forem congruentes com as preferências que elegem o legislativo, o presidente eleito terá reduzidos graus de liberdade para ignorar o que o congresso deseja. Da mesma forma, presidentes que não se comprometem com o compartilhamento de poder com parceiros de coalizão, tendem a seguir a trilha de conflitos com o legislativo, correndo  riscos crescentes de que sejam ignorados pelo Congresso. Ou seja, o presidente que “vira as costas” para o Congresso, corre sérios riscos de ver o Congresso virando as costas para ele.


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