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Presidencialismo: entenda o que é, o papel do presidente e do Congresso

Sistema presidencialista tem presidente como chefe de governo e chefe de Estado

presidencialismo
Palácio do Planalto. Crédito: Fotos Públicas/Ricardo Penna

O que é presidencialismo?

O presidencialismo é caracterizado por:

  • eleição direta do presidente, mediante eleições, geralmente diretas e com participação dos eleitores, embora existam países onde a escolha do presidente pode ser indireta;
  • o Parlamento, como Poder Legislativo, não interfere na montagem do governo que é nomeado pelo presidente, que não pode ser afastado do cargo por um voto de desconfiança, como ocorre no semipresidencialismo ou no parlamentarismo, pois seu mandato tem prazo fixo e determinado, variando conforme os modelos políticos de cada país, além de ter alguma autoridade legislativa constitucionalmente concedida;
  • o chefe de Estado também é o chefe de governo.

Obedecendo essas três condições configura-se o que o cientista político italiano Giovanni Sartori chama de um presidencialismo “puro”.

Qual é o papel do presidente nesse sistema?

O papel do presidente não é o mesmo em todos os países que adotam o presidencialismo, mas em geral as principais características comuns são:

  • O presidente organiza e controla o governo de forma discricionária com a nomeação de ministros e demais cargos para os postos chave em instituições públicas, do aparato estatal e burocrático e das Forças Armadas como comandante em chefe;
  • É o chefe de governo – do Poder Executivo – responsável pela emissão de medidas legais (decretos no Brasil e executive orders nos EUA) e pela sanção e promulgação de leis aprovadas pelo Legislativo (neste caso, segundo a lógica dos “checks and balances” de que um Poder governa e executa as leis definidas por outro Poder);
  • É o chefe de Estado que representa o país no contexto das relações internacionais e na definição de tratados e acordos com outras nações;
  • Presta contas de seus atos para o Legislativo e os órgãos de controle;
  • Constrói sua coalizão de apoio no Legislativo como forma de ter votos necessários para aprovar seus projetos;
  • Dispõe de poderes ativos (propor medidas legais) e poderes reativos (vetos parciais ou totais), conforme determina a constituição de cada país, sobre projetos de lei aprovados pelo Legislativo;
  • Indica membros para compor instâncias superiores do Poder Judiciário e outros órgãos da administração pública, mediante confirmação do Legislativo;
  • Possui poderes de agenda constitucionalmente garantidos para propor medidas legais a serem consideradas pelo Parlamento (no caso brasileiro, tanto as Medidas Provisórias, projetos de lei ordinária e complementar e emendas constitucionais). Nessa questão, podem existir áreas de competência exclusiva do presidente iniciar o processo legislativo (no caso brasileiro, projetos de lei orçamentária, por exemplo);
  • Pode possuir poderes para decretar medidas de exceção como estado de sítio e guerra com outras nações mas essas questões variam muito conforme o país e geralmente requerem a aprovação do Legislativo;
  • Conceder indulto a presos, conforme a legislação vigente.

Como o presidente é eleito?

Quanto à eleição dos presidentes, conforme o cientista político John Carey (2005), as duas fórmulas mais comuns para eleger presidentes são os sistemas de pluralidade e de maioria.

Sob a regra da pluralidade, há uma eleição, e o candidato com mais votos é eleito. Sob o sistema de segundo turno, se nenhum candidato ganhar a maioria absoluta dos votos no primeiro turno, há um segundo turno colocando os principais candidatos do primeiro turno uns contra os outros.

O cargo de presidente pode ser eleito de forma direta com participação popular (como ocorre no Brasil) ou por eleição indireta com participação popular – como ocorre nos Estados Unidos, pois os eleitores participam em seus estados e elegem delegados para um Colégio Eleitoral que ratifica a eleição do presidente.

Qual o papel do Congresso no sistema presidencialista?

No presidencialismo, o Congresso ou Poder Legislativo possui as seguintes atribuições em regimes presidencialistas:

  • Cabe ao Parlamento fiscalizar os atos do Poder Executivo e do presidente e a execução orçamentária do governo e dos órgãos públicos. No Brasil essa fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da administração pública é exercida com auxílio do Tribunal de Contas;
  • O Congresso também deve analisar e aprovar leis, decretos e emendas constitucionais propostas pelo presidente, de acordo com as suas atribuições constitucionais, ou aquelas propostas pelos seus próprios integrantes nas duas Casas Legislativas (a câmara baixa, que reúne deputados, e a câmara alta, composta por senadores);
  • Dada a sua função de fiscalização, o Legislativo também pode instalar Comissões Parlamentares de Inquérito, cujo nome pode variar conforme o país, mas que consistem em investigar as ações do Executivo e do presidente;
  • Cabe ainda ao Parlamento aprovar os nomes de dirigentes que devem ocupar cargos na administração pública e no Judiciário após receberem as indicações do presidente – no Brasil, por exemplo, ministros do STF, o procurador-geral da República e o advogado-geral da União;
  • O Congresso também tem poderes constitucionais para convocar ou convidar autoridades públicas a prestar esclarecimentos sobre suas ações no governo. No caso de julgamento de presidentes, o Parlamento pode instalar processos de impeachment e afastar do exercício do cargo autoridades públicas. Além do presidente, no caso brasileiro, também autoridades como ministros do STF e o procurador-geral da República;
  • O Parlamento deve exercer suas próprias competências legislativas, no âmbito do que está definido na Constituição de cada país. No Brasil, chama-se de decretos legislativos essa atribuição que não exige sanção presidencial para ter força de lei. O Legislativo pode debater e propor mudanças em projetos de lei, medidas provisórias e emendas constitucionais enviadas pelo presidente. No tocante à tramitação dessas medidas, pode fazer valer seus poderes de vetar medidas propostas pelo presidente e, dependendo das regras de cada país, derrubar os vetos presidenciais. No Brasil, vetos presidenciais podem ser derrubados por maioria absoluta da Câmara e do Senado;
  • Pode ainda realizar audiências públicas e outras de consulta à sociedade nos diversos temas de suas áreas de atuação.

Quais as principais críticas ao presidencialismo?

Por fim, mas não menos importante, apresentam-se as principais críticas da literatura sobre a estrutura e o funcionamento do presidencialismo, em linha com o cientista político Juan Linz.

Inicialmente, o presidente tem mandato fixo e não depende do voto de desconfiança do Parlamento, embora esses também tenham sido eleitos democraticamente. Essa característica torna mais difícil para o presidente obter apoio do Parlamento, já que sua sobrevivência no cargo e do governo é menos dependente do voto de confiança. Apenas em situações extremas, como o impeachment, podem afastar maus presidentes, mas em condições normais esse afastamento é muito difícil.

Ademais, presidentes reclamam total legitimidade democrática, o que incentiva outsiders e líderes populistas, demagógicos e plebiscitários que podem concorrer e se eleger contra o próprio sistema político (como vem ocorrendo em vários países com a ascensão das chamadas democracias iliberais).

Associe-se a isso uma maior personalização da política e um enfraquecimento dos partidos políticos. Portanto este sistema de governo é propenso ao conflito entre o presidente e o Poder Legislativo, dada a legitimidade democrática que ambos desfrutam, mas possui poucos mecanismos institucionais de resolução para estes confrontos.

Isso gera instabilidade no sistema político pela rigidez dos mandatos e crises de paralisia decisória pela existência de poucos mecanismos para enfrentar crises políticas. A natureza centralizada e unipessoal do comando do Poder Executivo difere da lógica colegiada dos sistemas parlamentaristas apoiados em partidos políticos. Assim, como o chefe de governo é também o chefe de Estado, crises de governabilidade podem afetar todo o sistema político.

Tal característica, ao fim e ao cabo, gera maiores incentivos à polarização política em face do caráter de soma zero: quem ganha leva tudo e quem perde precisa esperar quatro ou cinco anos para voltar a disputar a Presidência, o que reduz os incentivos à oposição (isso difere no parlamentarismo, pois com o voto de desconfiança a oposição tem chances de derrubar um governo e eleger um novo primeiro-ministro).


Carey, J. M. (2005). Presidential versus Parliamentary Government. In C. Ménard and M. M. Shirley. Handbook of New Institutional Economics (pp. 91-22). Springer.

Linz. J. (1991). Presidencialismo ou parlamentarismo: faz alguma diferença? In: B. Lamounier (Ed.). A opção parlamentarista (pp. 121-138). Editora Sumaré.

Sartori, G. (1996). Engenharia Constitucional: como mudam as constituições. Editora da Universidade de Brasília.

Sartori, G. (1993). Nem presidencialismo, nem parlamentarismo. Novos Estudos, 35: 12