Não é novidade que o ensino público nacional deteriorou-se com o passar dos anos, em razão de vários fatores já conhecidos por todos: falta de estrutura das escolas, desvalorização dos professores e dos profissionais da educação, evasão escolar e outros. Por isso, em todos os índices de avaliação internacional, a educação brasileira encontra-se nas últimas colocações.

Se as razões da péssima educação pública no Brasil estão intrinsecamente relacionadas a recursos, ou propriamente à falta destes, surge uma boa notícia: aproximadamente 90 (noventa) bilhões de reais serão pagos pela União aos municípios de 19 (dezenove) estados da Federação. Durante toda a vigência do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF, a União efetuou o pagamento de forma equivocada do Valor Mínimo Anual por Aluno – VMAA, o qual servia de piso para estados e municípios. Para assegurar que a educação recebesse os valores corretos, visando à recomposição do Fundo, o Ministério Público Federal (MPF) ajuizou Ação Civil Pública (ACP nº 1999.61.00.050616-0) ainda no ano de 1999, obtendo sentença favorável, já transitada em julgado, na Justiça Federal.

Em virtude dessa decisão, alguns prefeitos contrataram (e ainda estão contratando) escritórios de advocacia para a fase de cumprimento de sentença da ACP, via inexigibilidade de licitação, inobstante a ausência de requisitos legais, com excessivos honorários estipulados muitas vezes na casa dos 20% (vinte por cento), a serem pagos mediante destaque dos recursos obtidos judicialmente via precatórios. Assim, numa conta simples, 18 bilhões de reais que deveriam ser unicamente utilizados para a educação, seriam usados para pagamento de advogados.

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Entretanto, pelo bem da educação, o Ministério Público de Contas (MPC), em atuação com outros órgãos de controle, tem logrado demonstrar a nulidade dessas contratações, escancarando para todo o país o desvio de recursos do ensino. Ademais, a partir de Representação conjunta manejada pelos Ministérios Públicos Federal, Estadual e de Contas do Maranhão, com a finalidade de garantir a vinculação constitucional desses recursos à educação, o Tribunal de Contas da União foi chamado a se manifestar sobre o assunto e consagrou os seguintes entendimentos em sede do Acórdão n. 1824/2017-Plenário:

[...] recursos provenientes da complementação da União ao Fundef/Fundeb, ainda que oriundos de sentença judicial, devem ser aplicadas as seguintes regras: [...]

9.2.2.2. utilização exclusiva na destinação prevista no art. 21, da Lei 11.494/2007, e na Constituição Federal, no art. 60 do ADCT;

9.2.3. a aplicação desses recursos fora da destinação, a que se refere o item 9.2.2.2 anterior, implica a imediata necessidade de recomposição do Erário, ensejando, à míngua da qual, a responsabilidade pessoal do gestor que deu causa ao desvio, na forma da Lei Orgânica do TCU;

9.2.4. a destinação de valores de precatórios relacionados a verbas do Fundef/Fundeb para o pagamento de honorários advocatícios é inconstitucional, por ser incompatível com o art. 60, do ADCT, com a redação conferida pela EC 14/1996, bem como é ilegal, por estar em desacordo com as disposições da Lei 11.494/2007;

Esse também foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal, nas Ações Cíveis Originárias n° 648, 660, 669 e 700, com a fixação da seguinte tese:

A complementação ao FUNDEF realizada a partir do valor mínimo anual por aluno fixada em desacordo com a média nacional impõe à União o dever de suplementação de recursos, mantida a vinculação constitucional a ações de desenvolvimento e manutenção do ensino. (gn)

Portanto, mostra-se inconcebível que vários municípios brasileiros contratem advogados para “executarem” uma causa com baixa complexidade e ainda desviem recursos que deveriam ser utilizados somente na educação com o pagamento de elevados honorários.

Uma vez delineada e já firmada, em âmbito nacional, a tese da vinculação dos recursos dos precatórios do FUNDEF às ações de educação, o cenário atual impõe o enfrentamento de importante divergência relacionada à subvinculação do percentual legal de 60% (sessenta por cento) dos recursos anualmente destinados ao Fundo para o pagamento da remuneração dos professores, consoante o art. 22 da Lei n. 11.494/2007.

A polêmica circunscreve-se, mais precisamente, à manutenção da exigência legal da subvinculação também aos recursos oriundos dos precatórios. Conquanto já tenha o Tribunal de Contas da União, no bojo do Acórdão n. 1.962/2017-Plenário, manifestado-se no sentido de que “a natureza extraordinária dos recursos advindos da complementação da União obtida pela via judicial afasta a subvinculação estabelecida no art. 22 da Lei n. 11.494/2007”, inúmeros sindicatos de professores têm pleiteado, judicial e administrativamente, o reconhecimento a tal "direito", logrando inclusive firmar acordos que garantem a destinação dos 60% dos recursos dos precatórios aos profissionais docentes. A intensificação do debate ensejou que o TCU, em sede de medida cautelar referendada pelo Acórdão n. 1518/2018-Plenário, determinasse aos entes municipais e estaduais beneficiários dos precatórios do FUNDEF que se abstenham de efetuar quaisquer pagamentos de remuneração, salário, abono ou rateio aos profissionais do magistério e demais servidores, até que seja definitivamente julgado o mérito da controvérsia.

A questão é palpitante e merece ser analisada à luz das normas e princípios que garantam a equalização de oportunidades educacionais e o padrão mínimo de qualidade do ensino, finalidades precípuas do FUNDEF/FUNDEB. Insta perquirir, primeiramente, se a destinação ao pagamento do magistério de 60% de todo o montante auferido pela via judicial ajusta-se aos primados constitucionais e legais que regem as políticas públicas da educação, ou ainda se efetivamente promove a qualidade do ensino no Brasil.

Sem embargo da opinião que entrelaça a subvinculação à necessária valorização do magistério, sob o pálio de se corrigir distorção nos vencimentos da carreira decorrente da ausência da complementação devida pela União, tem-se que, tanto sob o prisma jurídico quanto sob o sociológico, não há espaço para a incidência da regra do art. 22 da Lei 11.494/2007 aos recursos oriundos dos precatórios do FUNDEF.

De início, a interpretação literal do dispositivo já conduz à assertiva de que a exigência da subvinculação só se aplica aos “recursos anuais” do Fundo, não havendo incidência sobre recursos eventuais ou extraordinários, tais quais os advindos de precatórios. Além disso, a previsão legal expressa é no sentido da utilização dos 60% para pagamento da “remuneração dos profissionais do magistério”, inexistindo previsão para a concessão de abono ou de qualquer outro favorecimento pessoal momentâneo, não relacionado à valorização abrangente e continuada da categoria. Esse o entendimento sufragado pelo Ministro Luís Roberto Barroso, no bojo do Mandando de Segurança 35.675 MC/DF, impetrado no Supremo Tribunal Federal pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação Pública do Estado do Pará (SINTEPP) em face do aludido Acórdão do TCU n. 1.962/2017-Plenário, tendo sido denegada a liminar pleiteada pelo impetrante.

Ademais, sob o viés teleológico da norma inserta no art. 22 da Lei do FUNDEB, não se pode haurir interpretação propícia à subvinculação, vez que o dispositivo legal tem por objetivo precípuo direcionar recursos que auxiliem na criação e implementação dos planos de carreira e no cumprimento do piso salarial do magistério, o que não justifica o rateio pontual de montante entre os professores.

Destarte, como muito bem asseverado na Nota Técnica n. 5006/2016, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), “o pagamento de significativa quantia remuneratória aos profissionais do magistério de uma só vez, por ocasião da liberação dos recursos dos precatórios, não se inscreve e sequer atende às políticas de valorização do magistério público da educação básica, mas, de modo contrário, representa momentâneo e desproporcional pagamento, em valores totalmente desconectados das reais possibilidades de garantia e permanência do nível remuneratório que representam (...)”.

Não bastassem os argumentos expendidos, ressalte-se todo o arcabouço normativo e principiológico extraído da Constituição Federal, notadamente dos arts. 206, 208, 212 e 214, voltados à dignidade do ensino, no que tange à universalização, à garantia de padrão de qualidade e à equidade, nos termos do Plano Nacional de Educação – PNE, estabelecido pela Lei n. 13.005/2014, que impõe metas e estratégias às ações governamentais voltadas à educação. As metas nacionais do PNE constituem verdadeiras obrigações de fazer aos gestores públicos e são desdobradas nos âmbitos estadual (PEE) e municipal (PME) com a mesma carga impositiva, nos termos dos arts. 7º, 8º e 10 da Lei n. 13.005/2014.

Infelizmente, o cenário da educação nacional discrepa em muito do plexo normativo que o regulamenta. Passados 4 (quatro) anos de vigência do Plano Nacional de Educação, pelo menos oito das vinte metas estipuladas para garantir acesso e qualidade à Educação Básica e à Superior estão com prazos finais ou intermediários vencidos. No ano de 2018, ainda há cerca de 10 (dez) milhões de crianças e adolescentes com idade entre zero e dezessete anos fora da escola. Do mesmo modo, os planos estaduais e municipais não têm atingido suas metas.

Com efeito, o contexto apresentado impõe limites à discricionariedade do gestor, que deve direcionar suas ações governamentais à concretização das metas dos PNE/PEE/PME previstas para o período de 2014 a 2024. A interpretação sistemática dos dispositivos legais citados direciona a aplicação dos recursos dos precatórios do FUNDEF ao cumprimento de todas as obrigações de fazer constantes dos respectivos planos de educação de cada ente público, sob pena de caracterização de oferta irregular do ensino a que se refere o art. 208, § 2º, da Carta Magna.

Não por outro motivo é que o art. 10 da Lei 13.005/2014 preconiza que o Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais serão formulados de modo a assegurar a consignação de dotações orçamentárias compatíveis com as diretrizes, com as metas e com as estratégias definidas no PNE e nos respectivos planos de educação dos Estados e municípios, a fim de viabilizar sua plena execução.

Defender a valorização do magistério não significa, entrementes, consentir com a tese da subvinculação dos recursos dos precatórios do FUNDEF para pagamento de professores, haja vista que esta representa, de fato, favorecimento momentâneo, não alinhado com os investimentos permanentes a serem feitos em capacitação e em formação continuada do corpo docente, tampouco atrelado às políticas de melhoria das condições de trabalho ou de estímulo às escolas que melhorarem seu desempenho no IDEB, de modo a se valorizar o mérito dos professores, da direção e da comunidade escolar, conforme previsto nas estratégias do PNE.

Por tais razões, não apenas os órgãos de controle, mas também toda a sociedade deve estar envolvida no melhor e maior aproveitamento desses bilhões de reais que estão sendo incorporados aos cofres públicos via precatórios, a fim de se exigir a implantação de políticas públicas que efetivamente concretizem as metas da Lei n. 13.005/2014, direcionadas à universalização do ensino, à dignidade do transporte escolar, mediante a renovação e a padronização da frota de veículos, assim como ao incremento da infraestrutura física e das condições do ambiente da escola (banheiros, energia elétrica, água tratada), inclusive para fins de acessibilidade, à garantia de fornecimento gratuito de material pedagógico, ao desenvolvimento de práticas esportivas, bem como à universalização do acesso à rede mundial de computadores em banda larga, dentre outras medidas indispensáveis a que seja propiciada melhor educação ao povo brasileiro.

Ainda há muito por fazer em termos de incremento da qualidade da educação no país, razão pela qual é imperioso que o caminho a ser trilhado seja o da exclusiva aplicação destes recursos em ações e serviços da educação, segundo os parâmetros tão bem delineados na legislação pátria.

Precatórios do Fundef

Aplicação no cumprimento das metas do Plano Nacional de Educação