Márcio Ávila

As propostas de reforma tributária que atualmente tramitam no Congresso Nacional não tratam de um dos maiores gargalos atuais: um contencioso tributário lento, volumoso e ineficaz tanto para o contribuinte quanto para a Fazenda Pública. Significa dizer que paralelamente à reforma do texto constitucional, uma reforma infraconstitucional eficiente pode ser até mais benéfica para toda a sociedade.
A promoção de meios alternativos de solução de conflitos tributários como a mediação, a arbitragem e a transação tributárias são algumas das medidas salutares que estão em grande efervescência.
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Outra medida, objeto do presente estudo, é o estabelecimento de uma norma geral de processo administrativo fiscal. Tramita na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei Complementar nº 381/2014, relativo a normas gerais sobre o processo administrativo fiscal no âmbito das administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Em 2015, na Comissão de Finanças e Tributação, o Deputado Fernando Monteiro apresentou substitutivo ao PL, embora meu entendimento pessoal seja de que o PL original não deva ser substituído, mas alterado e vetado em algumas partes.
O tema voltou ao debate porque a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania votou, em 24 de março de 2021, pela inconstitucionalidade do Projeto de Lei Complementar nº 381/2014, e pela constitucionalidade, juridicidade e boa técnica legislativa do Substitutivo aprovado na Comissão de Finanças e Tributação para a matéria. Tive a oportunidade de participar de <a href="https://www.youtube.com/watch?v=uyiyREzokgU" target="_blank" rel="noopener noreferrer">evento</a> promovido pela Comissão de Direito Financeiro e Tributário do Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB) para discutir justamente essa matéria.
Quanto ao aspecto formal, não há necessidade de edição de lei complementar para a veiculação de norma geral em matéria de processo administrativo tributário porque o art. 146, III da CF/88 não demanda tal tratamento em suas alíneas. Muito embora a expressão “especialmente sobre” indique um caráter meramente exemplificativo, a expressão “legislação tributária” não compreende o processo administrativo tributário<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>. Bastaria, portanto, a elaboração de uma lei ordinária que fosse de caráter nacional por veicular normas gerais sobre o tema aqui em estudo, a exemplo da Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo federal.
O PL acerta ao dispor sobre os meios de defesa e recursos cabíveis, quais sejam: a impugnação, os embargos de declaração, o recurso voluntário, o recurso de ofício, o recurso especial e o pedido de reexame de admissibilidade de recurso especial (incisos I a VI do parágrafo único do art. 1º). Inclusive, o PL estabelece prazo para os recursos. Ainda que fosse salutar uma uniformização dos prazos processuais a nível nacional, fato é que se trata de matéria de competência de cada ente da federação, de maneira que os prazos recursais precisam ser suprimidos.
Por outro lado, o PL é omisso quanto à aplicação subsidiária do CPC e precisa ser alterado nesse ponto. Muito embora o art. 15 do CPC já estabeleça que na ausência de normas que regulem processos administrativos, as disposições do código de processo lhe serão aplicadas supletiva e subsidiariamente, é importante ter essa segurança jurídica prevista na norma geral de processo administrativo tributário, haja vista a própria ADI 5.492, que questiona, dentre outros, a aplicação subsidiária do CPC aos Estados e Municípios.
Noutro giro, cumpre elogiar a sistemática de respeito aos precedentes adotada pelo projeto em seus arts. 4º e 6º, muito embora o PL seja anterior ao CPC/2015. Logo, merece reforço a necessidade de observância, no julgamento do processo administrativo fiscal, das súmulas vinculantes dos órgãos de contencioso administrativo tributário e as decisões definitivas do Supremo Tribunal Federal em matéria tributária. Contudo, olvidou-se o PL de mencionar a obrigatoriedade de aplicação dos temas estabelecidos em sede de recurso repetitivo perante o Superior Tribunal de Justiça.
Nesta senda, vale sugerir a inclusão de previsão de sobrestamento do processo administrativo fiscal em razão da existência de julgamento de matéria a ser apreciada em recurso repetitivo (STJ) e repercussão geral (STF), a ser promovido de ofício pelo presidente de cada turma de julgamento ou mediante provocação das partes, através de pedido de sobrestamento por correspondência de matéria. Esta proposta, no entanto, deve estar jungida à possibilidade da parte invocar a distinção diante da decisão que erroneamente promova o sobrestamento.
Quanto à composição dos órgãos de julgamento (art. 2º, IV), o PL trata da polêmica paridade de representantes da administração tributária e dos contribuintes, o que retoma o debate sobre o voto de minerva (vide, por exemplo, a arguição de constitucionalidade do art. 28 da Lei nº 13.988/2020 contida nas ADIs 6399, 6403 e 6415) e todo o problema relacionado à estrutura de julgamento na administração tributária.
A sugestão é que o julgamento dos processos administrativos fiscais seja feito por tribunais administrativos independentes das Secretarias de Fazenda. A nível municipal, os tribunais administrativos poderiam compreender um ou mais Municípios, a partir de um número mínimo de habitantes.
Sob o ponto de vista orçamentário, não se pode dizer de plano que haverá uma nova realização de despesa, porque existe o custo de manutenção das atuais instâncias administrativas de julgamento que seriam extintas logo após a criação dos tribunais administrativos. Significa dizer que esse custo já existe. Nesse sentido, cairia por terra o art. 7º, segundo o qual “os Municípios com 40.000 (quarenta mil) habitantes residentes ou menos têm a opção de adotar ou não os preceitos desta Lei Complementar”.
Outrossim, sustenta-se que esses tribunais administrativos sejam compostos por um número ímpar de conselheiros e que o processo de admissão se dê sempre pela via do concurso público. Essa é a única forma de garantir a autonomia e independência do julgador.
Por fim, o PL, em seu art. 8º, caput, direciona à União um período de adaptação da legislação específica ao seu conteúdo, no prazo máximo de dois anos, a contar da data de sua publicação. Porém, importa sublinhar a evidente inconstitucionalidade do parágrafo único deste dispositivo, segundo o qual fica impedido de receber transferências voluntárias da União o ente federado que não adaptar sua legislação específica ao conteúdo da própria lei.
Não se pode falar de federalismo cooperativo de cima para baixo. Aliás, esse tipo de matéria (vedação à transferência voluntária) é completamente estranho à essência do PL.
Por todo o exposto, entende-se que a aprovação do PL nº 381/2014 será salutar para o estabelecimento de normas gerais em matéria de processo administrativo tributário, desde que observadas as críticas engendradas no presente artigo e outras que porventura sejam apresentadas pelos atores dedicados à temática. O debate está aberto!
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> ÁVILA, Márcio. Curso de Direito Tributário. 2ª ed. Rio de Janeiro: Multifoco, 2019, p. 64.

Por uma Lei Geral do Processo Administrativo Fiscal

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JOTA

Aspectos positivos, negativos e omissões do PLC nº 381/2014

Por uma lei geral do processo administrativo fiscal

Aspectos positivos, negativos e omissões do PLC nº 381/2014