O Diário Oficial da União de 1º de janeiro de 2023 trouxe, em edição especial divulgada na mesma data, o Decreto 11.328, que “[a]prova Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança da Advocacia-Geral da União e remaneja cargos em comissão e funções de confiança”. Trata-se de um texto bastante burocrático que, no mais das vezes, desperta pouco ou nenhum interesse para além dos servidores públicos do próprio Estado, que convivem diariamente com esses inúmeros normativos internos. Esses regulamentos, como diz com agudeza o mestre administrativista argentino Augustín Gordillo, são para os burocratas, em seu cotidiano, “a norma de maior importância momentânea”[1], mas no geral passam ao largo de maior interesse.
O Decreto de estrutura regimental da Advocacia-Geral da União (AGU) deveria ter seguido a mesma sorte de outros decretos. Todavia, no dia seguinte à publicação de seus termos, após a referência feita em discurso pelo ministro de Estado chefe da Advocacia-Geral da União em sessão solene realizada no Palácio do Planalto, aberta à imprensa, pode-se ver uma ampla repercussão de uma das “inovações” trazidas pelo referido decreto: a criação da Procuradoria Nacional da União de Defesa da Democracia (PNDD). Então, a questão que se coloca é: qual é a razão de se criar esse órgão na estrutura da Procuradoria-Geral da União?
Pois bem, uma primeira resposta, bastante tautológica, seria dizer que ela existe para promover, em atuação coordenada com outros órgãos igualmente responsáveis pela defesa dos Poderes constituídos, a defesa da democracia. Note bem, a referida procuradoria nacional é apenas uma entre outras oito procuradorias nacionais, componentes da Procuradoria-Geral da União, com encargos especializados como de defesa do patrimônio público, de políticas públicas etc. (cf. art. 2º, inciso II, alínea “e” do Decreto 11.328, de 2023).
Nessa defesa da democracia, segundo o art. 47 do mencionado Decreto 11.328, de 2023, cumpre à PNDD, entre outras funções: (i) representar a União, judicial e extrajudicialmente, em demandas e procedimentos para defesa da integridade da ação pública e da preservação da legitimação dos Poderes e de seus membros para exercício de suas funções constitucionais; e (ii) representar a União, judicial e extrajudicialmente, em demandas e procedimentos para resposta e enfrentamento à desinformação sobre políticas públicas.
Como dito, apesar de se tratar de um texto burocrático, a criação do órgão especializado repercutiu também, como é de praxe nos dias que correm, por meio das redes sociais. A professora de Direito e deputada estadual de São Paulo Janaina Paschoal questionou em um post quem seriam as autoridades competentes para definir o que seria tratado como desinformação sobre políticas públicas. A partir dessa questão propôs questão sobre a proibição indireta a críticas ao novo governo.[2] Um pouco mais tarde o consultor econômico, articulista da CBN e ex-diretor do Banco Central Alexandre Schwartsman questionou a diferença entre crítica e desinformação, notadamente quando tratamos de políticas públicas.[3]
Por sua vez, o advogado André Marsiglia dos Santos argumenta contra a amplitude das competências que, assim, importaria na inconstitucionalidade do decreto: “Nesse combate cabe tudo. Desinformação é um conceito imensamente vago e contornável ideologicamente. Isso é inconstitucional, viola a liberdade de expressão de muitas formas, viola a impessoalidade do Estado”.[4]
Afora o inusitado da circunstância de ver um decreto de estrutura regimental, ainda não vigente, ocupar espaço privilegiado no noticiário nacional,[5] cabe discutir os questionamentos formulados, ainda que sejam elas fruto de uma primeira leitura dos termos do decreto, mas certamente decorrentes de uma preocupação legítima em razão dos últimos quatro anos de ataque à imprensa e ao livre pensamento. Daí a proposta de escrevermos o presente texto.
A necessidade de defesa da democracia, como valor constitucional, parece inquestionável. A instituição de um Estado democrático, para além de outras referências expressas, é mencionado logo no preâmbulo e no art. 1º da Constituição. É certamente valor fundante de nossa sociedade. Sendo valor fundante compõe um dos vetores da realização de justiça. Ora, a Advocacia Pública, tal qual a privada, constituem instrumentos essenciais à realização da justiça (art. 113 da Constituição). Logo, somente podem atuar em defesa da democracia, nunca contra a democracia, por óbvio. Não há, pois, como negar que é dever da Advocacia-Geral da União, de forma interinstitucional (para usar termo também empregado pelo decreto – art. 47, inciso III), promover a defesa da democracia. Também não há como negar que deve atuar na defesa da União quando violados preceitos democráticos, causando prejuízo às políticas públicas.
Para além do direito positivo, o atual momento de nossa História exige a cooperação para a promoção da jovem democracia brasileira.[6] Não foram poucas as oportunidades em que se propôs interpretações oportunistas da Constituição inclusive para, mediante processos obscuros de hermenêutica, se tentar fugir à ideia de harmonia, independência e cooperação entre Poderes (art. 2º da Constituição) para fixar compreensões que colocavam o Estado democrático sob tutela, numa leitura obtusa do art. 142 da Constituição.
Daí que a Advocacia-Geral da União, ao lado das Procuradorias do Ministério Público Federal, da advocacia privada e da advocacia dos hipossuficientes, todos como instrumentos de realização da justiça, deve formar fileira ao lado do Judiciário e do Legislativo para promover a defesa da democracia. Não por outra razão, o ministro do Supremo Tribunal Federal e professor de Direito Constitucional Gilmar Mendes, minutos antes do anúncio da criação da PNDD, afiançou que o maior desafio presente da advocacia pública era efetivamente “manter e fortalecer a ordem democrática”. Daí por que ter dito que “[a] advocacia pública tem um papel a desempenhar aí. Não por caridade, nem por intromissão no mister de outros Poderes (como a tosca interpretação desenvolvida por alguns acerca do art. 142 da Constituição Federal). Deve fazê-lo por regra de competência. A advocacia pública tem o dever inadiável de engrossar as fileiras dos que defendem a democracia, no mínimo porque tais aventuras antidemocráticas geram prejuízo ao erário”.[7]
Não por outra razão, em seu discurso de apresentação, ao anunciar a criação da PNDD, o ministro Jorge Messias declarou a intenção de, por meio desse órgão, “contribuir com os esforços de democracia defensiva e promover pronta resposta a medidas de desinformação e atentados à eficácia das políticas públicas”. Sem deixar de referir, logo em seguida, que se tratava de um instrumento cooperativo “como ponta de lança de uma atuação interinstitucional”, compondo um “Sistema Nacional de Proteção à Democracia”.[8]
Parece suficiente para demonstrar que não se trata de limitar a crítica ou restringir a construção de um espaço plural. Bem por isso, a norma não cria regra de competência. As competências da Advocacia-Geral da União estão expressas na Constituição e na Lei Complementar 73, de 10 de fevereiro de 1993. Na verdade, trata-se de especialização e distribuição do trabalho dentro da Procuradoria-Geral da União, que já possui tais atribuições. O decreto, como dito ao início, é de estrutura interna, isto é, mera organização intestina do serviço burocrático. A especialização tem apenas a pretensão de melhor disciplinar e organizar a prestação do serviço público. E faz isso como decorrência de nosso momento histórico para enfrentar os desafios da contemporaneidade, como destacado pelo ministro Gilmar Mendes.
É verdade, porém, que, por tempo além do razoável, alguns setores da sociedade e, em particular, certas figuras públicas imaginavam a rede mundial de computadores e as redes sociais como espaços de anomia, uma verdadeira “terra sem lei”. Assim, imaginavam que a possibilidade de ofensa gratuita a agentes públicos e a disseminação de informações sabidamente falsas ou dolosamente incompletas seriam autorizadas nesses espaços públicos. Nessa visão deturpada, tudo seria permitido sob o pálio de um suposto direito de livre manifestação do “pensamento”, especialmente quando tais informações falsas trazem ganhos políticos ou econômicos imediatos.
Não cabe negar que o acesso às redes sociais e a facilidade de acesso à informação por meio da internet foram capazes de conferir maior pluralidade ao espaço público de discussão. Restringir a liberdade de manifestação não se mostraria aderente aos ideais democráticos da Constituição, nem se encontra entre as atribuições de nenhum órgão de Estado, em particular da Advocacia-Geral da União.
No entanto, isso não demonstra o acerto daqueles que preconizam a irresponsabilidade e a liberdade inconsequente de manifestação no espaço público. Ilustramos o tema com um exemplo comum utilizado pelos manuais jurídicos: não é dado a qualquer pessoa ingressar numa sala de cinema cheia e gritar “Fogo!” quando sabe que a informação não é real. Ninguém de boa-fé diria que seria permitido fazer isso a pretexto de liberdade de expressão. Em tais circunstâncias, fácil ver que essa conduta coloca em risco a segurança das pessoas.
Noutro contexto, imagine-se que determinado cidadão possa anunciar publicamente que determinado medicamento seria eficaz no combate à calvície, quando sabidamente o remédio não seria efetivo, buscando aumentar as vendas de determinado fármaco. Quando não, imagine-se associar efeitos adversos sabidamente inexistentes a determinada política pública de vacinação, minando os esforços de ampla imunização pretendida como política pública necessária ao bem da comunidade. Releva-se óbvio que não se trata de livre manifestar ou de livre pensar.
Nesse ponto, chegamos, então, a outro ponto da crítica. Mas quem define o que é real ou, contrariamente, quem define o que é uma desinformação ou informação falsa? O conceito seria realmente tão amplo a ponto de determinar a inconstitucionalidade das previsões de um Decreto de estrutura regimental?
Por primeiro, ainda que determinados conceitos jurídicos sejam indeterminados ou polissêmicos, isso não importa que sejam ruídos ou sem sentidos. Ainda que ele comporte compreensões mais ou menos largas, sempre haverá uma zona de penumbra e zonas de certezas positivas e negativas, nas quais o conceito é sabidamente aplicável e outras em que não é aplicável. Daí que conceitos indeterminados não são necessariamente uma caixa onde tudo cabe, como se tenta argumentar.
As comunidades partilham conteúdos sobre os significados das palavras sem o quê sequer a comunicação entre os indivíduos seria possível. Não podemos conferir um sentido tão específico a qualquer signo linguístico, que não seja partilhado pela comunidade que utiliza aquela linguagem, sob pena de sermos condenado ao solipsismo.
A noção de desinformação, de toda sorte, já vem sendo talhada em outras jurisdições e no contexto brasileiro, seja pela doutrina, seja pela jurisprudência para se fixar como aquela informação que se sabe objetivamente incorreta ou incompleta com a finalidade de prejudicar o bem público ou de obter benefício econômico ou político. Fala-se, inclusive, especialmente depois do “surto” de notícias falsas durante a pandemia, de “infodemia”. “A crise de Covid-19 ilustrou claramente as ameaças e os desafios que a desinformação coloca às nossas sociedades. A ‘infodemia’ – a rápida disseminação de informações falsas, inexatas ou enganosas sobre a pandemia – criou riscos significativos para a saúde pessoal, os sistemas de saúde pública, a gestão eficaz de crises, a economia e a coesão social.”[9]
Assim, no contexto europeu, onde vige desde 2018 um código de conduta sobre desinformação, tem-se que desinformação “é conteúdo falso ou enganador, disseminado com a intenção de enganar ou de obter um benefício econômico ou político e que poderá causar danos públicos”.[10] Não à toa, esses documentos revelam ainda preocupação com a disseminação de informações falsas por influência de outros países, isto é, como forma de manipulação, inclusive, do resultado eleitoral.
Em âmbito nacional, em recentes julgados, o Supremo Tribunal Federal, também no contexto eleitoral[11] e de preservação da democracia, já vem talhando o conteúdo do conceito de desinformação, inclusive com referência às previsões contidas na Resolução 23.714, de 20 de outubro de 2022, do Tribunal Superior Eleitoral, segundo a qual é vedada “a divulgação ou compartilhamento de fatos sabidamente inverídicos ou gravemente descontextualizados que atinjam a integridade do processo eleitoral, inclusive os processos de votação, apuração e totalização de votos”. (art. 2º). Bem por isso, o ministro Edson Fachin já teve a oportunidade de firmar em julgamento de controle concentrado da referida resolução que “[n]ão deve grassar o uso intencional de mentiras, informações vagas, incompletas e falsas com o objetivo de manipular os consumidores da notícia ou mensagem”. Isso porque a “liberdade de expressão não pode ser a expressão do fim da liberdade”.[12]
Não há risco, portanto, de confundir crítica, ainda que ácida, ou mesmo informação incorreta, errônea, mas transmitida de boa-fé, com desinformação. É que na desinformação se somam os elementos do (i) erro, (ii) da ciência do erro e, por isso, (iii) da má-fé ou da busca de ganho pessoal.[13] Assim, quando envolvidas políticas públicas, o prejuízo à coisa pública é inegável, fato já suficiente para justificar a atuação da advocacia pública.
Daí já se vê que os meios de mídia tradicional, que possuem mecanismos de checagem da informação, não são afetados pelo combate à desinformação.
Justifica-se, assim, mais do que nunca, a criação de um órgão imbuído de promover a responsabilidade de agentes que promovem desinformação em desprestígio, inclusive, das mídias tradicionais. Daí que os advogados públicos não podem hesitar diante dessa lesão ao erário, pois lhe é correlato dever de promover a responsabilização daqueles que, com tais publicações, causam danos à coisa pública, aos agentes públicos ou ainda agentes políticos, todos quando no exercício de seus misteres públicos.
Essa responsabilização, certamente, pela pedagogia do exemplo, ajudará a manter as redes sociais e outros espaços públicos como local aberto à crítica, mas nunca como sítio propício à falsificação de informações ou a desconstituição da imagem de agentes públicos.
Mais: esse modelo cooperará certamente com o fortalecimento do regime de imprensa regular, tradicional, que trabalha com fontes confiáveis e sistemas de checagem. A informação precisa será, por certo, valorizada, e procurada por aqueles que não pretendem partilhar ou compartilhar informações sabidamente falsas.
Com isso espera-se ter indicado as razões pelas quais a PNDD não é apenas bem-vinda, mas era medida necessária para o enfrentamento do desafio principal de nossa época: “manter e fortalecer a nossa ordem democrática”, conforme o prudente alerta do ministro Gilmar Mendes.
Feitos os esclarecimentos necessários sobre as razões que justificam a criação, a partir de 24 de janeiro de 2023, de uma procuradoria nacional especializada na promoção do regime democrático, gostaríamos de anunciar que a regulamentação do Decreto, que especificará sua forma de atuação, será objeto de consulta pública, na qual as críticas serão muito bem-vindas para formarmos um espaço plural de defesa da democracia, discutindo o papel da Advocacia Pública nesse esforço interinstitucional. Bem por isso, a gestão da Advocacia-Geral da União já deu início aos esforços de interlocução com representantes da sociedade civil interessados no tema e instituições com competência sobre a matéria. Esse é o convite que, desde já, fazemos a todos.
[1] GORDILLO, Agustin. Tratado de Derecho Administrativo. 7ª ed. Belo Horizonte: Del Rey e Fundación de Derecho Administrativo, 2003, Tomo 1, p. VII-20.
[2] Disponível em: <https://twitter.com/JanainaDoBrasil/status/1610229013112393728>. Acesso em: 3 jan. 2023 às 20h33. Originalmente publicado no mesmo dia às 7h58.
[3] Disponível em: <https://twitter.com/AlexSchwartsman/status/1610313231041499137>. Acesso em: 3 jan. 2023 às 20h34. Originalmente publicado no mesmo dia às 13h32.
[4] Disponível em: <https://oantagonista.uol.com.br/brasil/o-problema-do-combate-a-desinformacao-proposto-por-bessias/>. Acesso em: 3 jan. 2023 às 20h45. Originalmente publicado na mesma data às 18h34. Considerações de mesmo teor foram dados pelo advogado em: <https://www.jota.info/justica/governo-cria-procuradoria-de-defesa-da-democracia-para-atuar-contra-desinformacao-04012023>. Acesso em: 4 jan. 2023.
[5] O tema foi objeto de repercussão nos principais jornais do País. Por todos, cf. “Novo AGU, Jorge Messias anuncia a criação da Procuradoria Nacional de Defesa da Democracia.” Disponível em: <https://valor.globo.com/politica/noticia/2023/01/02/novo-agu-jorge-messias-anuncia-criao-da-procuradoria-nacional-de-defesa-da-democracia.ghtml>. Acesso em: 3 jan. 2023. Cf., ainda, “Governo Lula cria órgãos contra desinformação, define mentira e acende alerta para arbitrariedades”. Disponível: <https://www.estadao.com.br/politica/governo-lula-orgao-fake-news-agu-mentira-voluntaria/>. Acesso em: 4 jan. 2023.
[6] O processo de erosão democrática não é exclusivo do Brasil, certamente, mas tem sensível avanço, infelizmente, aqui, eis que se trata de “região tão tocada, historicamente, pela instabilidade de seus regimes políticos e, consequentemente, de suas ordens constitucionais. ” CONCI, Luiz Guilherme Arcaro, & MAIA LOPES, José Guilherme. Processos de Escolha Política, Mediação Anti-democrática e Ambientes Digitais. Revista Direito Público, Brasília, jul.-set., 2021, vol. 18 n. 99, p. 344 et seq. Disponível em: <https://doi.org/10.11117/rdp.v18i99.5743>.
[7] MENDES, Gilmar Ferreira. Cerimônia de apresentação do Ministro Chefe da Advocacia-Geral da União. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/dl/discurso-gilmar-mendes.pdf>. Acesso em: 3 jan. 2023.
[8] MESSIAS, Jorge Rodrigo Araujo. Discurso de posse. Disponível em: <https://bit.ly/3ieEbin>. Acesso em: 3 jan. 2023.
[9] COMISSÃO EUROPEIA. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu. Orientações da Comissão Europeia relativas ao esforço do Código de Conduta sobre Desinformação. Bruxelas, 26 mai. 2021. Disponível em: <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A52021DC0262#footnote5>. Acesso em: 3 jan. 2023.
[10] COMISSÃO EUROPEIA. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu. Sobre o plano de ação para a democracia europeia. Disponível em: <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0790&from=EN>. Acesso em: 3 jan. 2023.
[11] A relevância da vedação à propagação de desinformação no processo eleitoral brasileiro pode ser ilustrada pelos seguintes números: “[o]utra pesquisa, de 2018, do Instituto Ipsos, mostra que 62% dos brasileiros acreditaram em notícias que depois verificaram não ser verdadeiras, sendo este o maior percentual entre os vinte e sete países analisados, estando 14% acima da média mundial.” CONCI, Luiz Guilherme Arcaro, & MAIA LOPES, José Guilherme, ob. cit., p. 351.
[12] BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade (referendo na medida cautelar) nº 7.261/DF, rel. Min. Edson Fachin, j. 26 out. 2022, DJe 23 nov. 2022, por maioria de votos.
[13] Conceito semelhante é apresentado por CONCI, Luiz Guilherme Arcaro, & MAIA LOPES, José Guilherme, ob. cit., p. 358: “A desinformação pode ser definida como a disseminação consciente e deliberada de informações falsas com interesse de prejudicar alguma pessoa específica, um grupo ou mesmo a sociedade como um todo, como nos casos em que as campanhas de desinformação tem como objetivo abalar a confiança dos cidadãos em instituição do sistema democrático, como a mídia e a política (Stark et al, 2020, p. 32-33).”
