Guilherme Portella

Fernanda Regina Vilares

Diego Serpa

O Poder Judiciário é, classicamente, o guardião dos direitos fundamentais. Ao contrário dos Poderes Legislativo e Executivo, orientados pelo princípio majoritário – em que a vontade da maioria se sobrepõe – o Judiciário é contramajoritário, tendo como uma de suas missões a proteção da esfera individual dos cidadãos e do interesse das minorias.
Nesse contexto, a reserva de jurisdição, ou o monopólio da primeira palavra, há muito despontou como mecanismo de controle de quaisquer medidas restritivas de direitos fundamentais na persecução penal, notadamente prisões e meios de obtenção de prova.[1] Note-se que, ao mesmo tempo em que protege o indivíduo e a sociedade de interferências indevidas, a exigência de decisões judiciais proporciona legitimidade à atuação estatal e proporciona ambiente de confiança no Estado.
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Confiança, credibilidade, ter fé em algo ou alguém, esse sentimento deveria ser o elemento conector entre membros da sociedade e entre eles e o governo do Estado. Isso, equivocadamente, não costuma ser o primeiro sentimento relacionado com a atividade de inteligência nacional.
<a href="https://www.cartacapital.com.br/opiniao/a-dupla-crise-da-abin/" target="_blank" rel="noopener">Recentes e tristes episódios</a> colaboraram para que a exceção seja tomada pela regra, aumentando o sentimento de desconfiança em relação ao principal órgão de Estado competente por realizar tal atividade, a Agência Brasileira de Inteligência.[2] Por outro lado, há um enorme preconceito sobre a relação entre a agência de inteligência e as agências de persecução penal, engrossando esse caldo de devaneios sobre uma atividade essencial à própria democracia. Mas, como diz o ditado, não podemos jogar o bebê fora junto com a água da bacia. É preciso encontrar, dentro do sistema constitucional e convencional, soluções que compatibilizem valores essenciais ao Estado democrático de Direito.
Nossa proposta é simples: aplicar a função de proteção dos direitos e garantias fundamentais ínsita ao Poder Judiciário à indispensável atividade de inteligência. Com a introdução de um controle judicial prévio, hoje inexistente para essa atividade, é possível aumentar a confiança pública, evitar abusos, proporcionar sua adequada separação da atividade de investigação e, ao mesmo tempo, viabilizar o uso de eventuais elementos de prova indispensáveis à consecução da melhor e mais democrática política de segurança no Brasil. Justificaremos.
O mundo vive um cenário de acirramento de tensões geopolíticas, guerras de informação e competição tecnológica. Nesse contexto, a atividade de inteligência é mais do que vital para a soberania nacional, não apenas para prevenir atentados extremistas, mas para proteger o Brasil contra ameaças cada vez mais sofisticadas, sejam elas externas ou internas.
A intensificação das conexões digitais agrava o problema, uma vez que a desmaterialização das relações, dos bens e dos documentos traz uma camada extra de complexidade à possibilidade de proteção e observação. Se antigamente uma campana era suficiente e adequada para acompanhar a movimentação de um grupo suspeito de planejar um ataque violento, hoje em dia a criação de um avatar virtual que se infiltre em grupos de mensagens privadas é o mínimo que se espera para o monitoramento de ameaças.
No Brasil, <a href="https://www.gov.br/abin/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/doutrina/Doutrina-da-Atividade-de-Inteligencia-2023" target="_blank" rel="noopener">inteligência é a atividade</a> que produz conhecimentos e realiza ações visando à redução de vulnerabilidades e à neutralização de ameaças contra a segurança das pessoas e das instituições brasileiras, além de proteger ativos nacionais contra interesses de outros países e identificar oportunidades para realização dos objetivos das políticas públicas para a segurança e o bem-estar da sociedade.[3]
É indiscutível sua relevância para enfrentar ameaças contemporâneas, que transcendem o campo militar ou da segurança pública em um mundo globalizado e virtualizado. A manipulação de informações e as interferências externas em processos políticos e econômicos desafiam as democracias, como revelaram escândalos recentes de desinformação em escala global.
Ao mesmo tempo, ameaças clássicas como espionagem e sabotagem persistem, frequentemente potencializadas pelos novos e mais modernos meios de operação. Exemplo é o caso Snowden, que em 2013 comprovou à sociedade brasileira que nosso país não está imune à espionagem internacional. A <a href="https://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/609904" target="_blank" rel="noopener">CPI instaurada</a> após o escândalo já havia exposto a necessidade de reestruturar e reforçar a atuação da atividade de inteligência nacional.
Todavia, o marco jurídico atual, lastreado na Lei 9.883/1999, é insuficiente para enfrentar os novos desafios. Diferentemente da regulamentação da atividade de persecução penal, ou seja, da reação e repressão ao cometimento de crimes, a legislação brasileira não avançou na disciplina da atividade de inteligência, tampouco de controles adequados a ela.
Essa atividade, embora muitas vezes confundida – de forma reducionista – com a inteligência policial, tem um escopo diverso e mais amplo, pois tem por objetivo subsidiar a tomada de decisão estratégica a fim de garantir a segurança nacional, idealmente com vistas a antecipar e permitir que seja evitada a concretização de cenários de ameaça.
A inteligência policial pode tanto indicar a produção de conhecimento para a formulação de políticas públicas criminais quando a atuação estratégia dos órgãos de persecução penal de forma repressiva, isto é, seleção de casos, atuação estratégica, entre outros. É fato que para a atuação criminal há considerável substrato normativo, que pode ser aprimorado, mas existe, o que não se observa no âmbito da inteligência nacional.
Essa falta de regulamentação específica traz dois grandes problemas: a insegurança do agente público responsável pela atividade de inteligência e a insegurança da sociedade que, ou se vê vulnerável a um suposto rastreio sem limites, ou fica vulnerável às ameaças mencionadas pela falta de especificação de como os agentes estatais podem atuar.[4]
Uma atividade de inteligência séria e efetiva não trabalha apenas com fontes abertas, ou seja, é necessário valer-se de informações restritas e promover interferências em alguns direitos fundamentais, tal qual ocorre em hipóteses de investigação criminal. A gama e a insidiosidade de ameaças ao Estado e à sociedade demandam respostas com o mesmo nível de sofisticação. Entretanto, como garantir o adequado equilíbrio entre a segurança nacional e os direitos individuais, notadamente os da privacidade e da inviolabilidade de comunicações?
Em 2023, a Procuradoria-Geral da República tentou proporcionar uma solução para o dilema, <a href="https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=522723&amp;ori=1" target="_blank" rel="noopener">ingressando</a>  no Supremo Tribunal Federal com ação para regulamentar o emprego de ferramentas de monitoramento remoto – conhecidas como spywares – inclusive para ações de inteligência, desde que com prévia autorização judicial. A ADPF 1143, sob relatoria do ministro Zanin, ainda não foi julgada, mas já existem parâmetros técnicos e jurídicos para solucionar o limbo normativo.[5]
Atualmente, os seguintes problemas carecem de previsão legal: a) que órgãos ou entidades do Sistema Brasileiro de Inteligência têm a prerrogativa de postular o uso de spywares ou outras ferramentas e técnicas invasivas para atividades de inteligência; b) em que casos e de acordo com que critérios isso pode ser postulado; e c) qual seria o juízo competente para apreciar o pedido.
Essa realidade gera um vácuo institucional e de segurança jurídica. A Abin, órgão central do Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN) e incumbida de executar ações – inclusive sigilosas – para subsidiar decisões do mais alto escalão da Presidência da República, não tem a sua atuação disciplinada em lei.
Em outras palavras, ainda que se entendesse que a prática mais adequada, inclusive do ponto de vista do controle, seria o requerimento pela agência, diretamente ao Judiciário, de autorização para atividades operacionais sensíveis, não há norma prevendo a possibilidade ou o procedimento para tal requerimento.
Já noutro extremo, caso o STF interprete que a falta de previsão normativa significa que o órgão central do SISBIN não pode dispor de ferramentas ou técnicas invasivas, deixaremos à mercê de ameaças internas e externas a segurança da sociedade brasileira e de nosso Estado democrático de Direito.
Para corrigir esse quadro, é necessário, em primeiro lugar, emendar o texto constitucional, para suprir a lacuna e prever competência explícita ao Judiciário para analisar e autorizar operações da Abin, o que pode ser feito pela criação de nova competência à Justiça Federal (art. 109, da CF), como proposto em <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2564490">emenda</a> à PEC 18/2025, ou pela <a href="https://download.ssrn.com/2025/7/16/5354173.pdf">criação de uma vara especializada</a>[6]. Após, lei ordinária deve regulamentar e estabelecer critérios objetivos para a realização das atividades.
Esse movimento dialoga com a melhor experiência internacional. Em outras democracias, como a <a href="https://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/70000-74999/70496/norma.htm">Argentina</a>, o <a href="https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/c-23/FullText.html">Canadá</a> e a <a href="https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2002-8627">Espanha</a>, as agências nacionais de inteligência, homólogas à Abin, possuem a prerrogativa de acionar o Poder Judiciário para autorizar operações invasivas, tais como o monitoramento de dispositivos eletrônicos. O debate sobre a supervisão judicial da atividade de inteligência, em que pese novo no Brasil, já é objeto de estudos desde o <a href="https://www.erudit.org/en/journals/jcs/1995-v15-n2-jcs_15_2/jcs15_02art02.pdf">século passado.</a>[7]
Em um quadro em que o Brasil é alvo de operações de espionagem e de interferência contrárias aos interesses nacionais, é imperativo que a inteligência brasileira disponha de meios para identificar e neutralizar, devidamente autorizada pelo Judiciário, ameaças à segurança do Estado e da sociedade.
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Essa é, afinal, a linha que separa um Estado de Direito de um Estado de exceção. As democracias só admitem operações invasivas de coleta de dados sob a condição de controle judicial rigoroso. Em outras palavras, o Judiciário segue sendo o guardião dos direitos fundamentais, protegendo os cidadãos de intervenções indevidas em seus direitos individuais, mas também assegurando interesses coletivos como a segurança e a confiança.
Ao promover essa alteração constitucional, o Brasil se alinharia a padrões internacionais de governança democrática da Inteligência, garantindo que a proteção da segurança nacional não se converta em violação de direitos. Prover a Abin de meios para realizar operações com controle judicial prévio é, portanto, mais do que fortalecer a segurança: é proteger a sociedade contra abusos, assegurar o controle e reafirmar o compromisso com as liberdades civis. Haveria, ainda, um ganho na possibilidade de comunicação lícita entre elementos de inteligência e investigação, mas isso é tema para um outro texto.
Num momento em que a informação é arma e alvo, a soberania nacional exige uma inteligência efetiva, mas também controlada e legítima. Conferir à atividade de inteligência status constitucional, estabelecendo mecanismos de controle judicial prévio, reconheceria que inteligência e democracia não são opostos: são aliados essenciais de um país que quer se manter livre e soberano em um mundo cada vez mais instável.
<hr />
[1] VILARES, Fernanda Regina. Processo Penal: reserva de jurisdição e CPIs. São Paulo: OnixJur, 2012.
[2] SOBRAL, Fábio Maia. A dupla crise da Abin. Carta Capital. 09 abr. 2024. Disponível em: <a href="https://www.cartacapital.com.br/opiniao/a-dupla-crise-da-abin/">https://www.cartacapital.com.br/opiniao/a-dupla-crise-da-abin/</a>. Acesso em 18 set. 2025.
[3] Doutrina da Atividade de Inteligência. Brasília: ABIN, 2023. 177p. Aprovada pela Portaria GAB/DG/ABIN/CC/PR n. 1.205, de 27 nov. 2023. Disponível em: <a href="https://www.gov.br/abin/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/doutrina/Doutrina-da-Atividade-de-Inteligencia-2023">https://www.gov.br/abin/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/doutrina/Doutrina-da-Atividade-de-Inteligencia-2023</a>. Acesso em: 21 set. 2025.
[4] VILARES, Fernanda Regina. Ação controlada: limites para as operações policiais. Belo Horizonte: Editora D´Plácido, 2017, p. 90-91
[5] Assis, Larissa Maria Melo Ambrozio de. 2025. “Parâmetros legais para o uso estatal de ferramentas tecnológicas potencialmente intrusivas para fins de segurança.” Revista Brasileira de Inteligência (ABIN) 20: e2025.20.274.https://doi.org/10.58960/rbi.2025.20.274
[6] DA SILVA, Alfredo Canellas Guilherme. O controle judicial da atividade de inteligência nos Estados Unidos e no Brasil. Disponível em: <a href="https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=5354173">https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=5354173</a>. Acesso em 21 set. 2025
[7] MANGET, Frederic F. Intelligence and the Rise of Judicial Intervention. Journal of Conflict Studies, Fredericton, v. 15, n. 2, p. 75-99, 1995. Disponível em: <a href="https://www.erudit.org/en/journals/jcs/1995-v15-n2-jcs_15_2/jcs15_02art02.pdf">https://www.erudit.org/en/journals/jcs/1995-v15-n2-jcs_15_2/jcs15_02art02.pdf</a>. Acesso em: 21 set. 2025.

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JOTA

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