Opinião & Análise

CNJ

Por que não deve ser extinta a defesa prévia nas ações de improbidade

Seria melhor que a fase preliminar das ações de improbidade fosse reforçada

Crédito: Pixabay

Há um diagnóstico de que a tramitação das ações de improbidade administrativa é demasiadamente lenta. Não por acaso, o julgamento célere dessas ações já foi incluído pelo CNJ como meta nacional do Poder Judiciário em duas oportunidades (meta nº 18 de 2013 e meta nº 4 de 2017).

A demora na tramitação das ações de improbidade traz prejuízos para todos: o Judiciário, que se vê às voltas com a análise de casos muitas vezes complexos, cujos fatos vão ficando cada vez mais distantes no tempo; os réus, que continuam tendo sobre si a ameaça de uma condenação de grave repercussão, muitas vezes sujeitos a medidas provisórias de constrição patrimonial em razão de medidas cautelares deferidas no curso dessas ações; e a sociedade, que demora em ver a aplicação das sanções previstas como resposta aos que praticam atos ímprobos.

Uma medida constantemente sugerida para tentar reduzir o tempo de tramitação das ações de improbidade consiste na extinção da fase de defesa prévia, prevista pelos parágrafos 7º e 8º do artigo 17 da Lei nº 8.429/92. Tais dispositivos preveem que os réus sejam intimados para apresentar uma manifestação preliminar e, em seguida, o juiz decida sobre a admissibilidade ou não da ação. Para seu recebimento, deve ser demonstrada a presença de justa causa, caso contrário, a ação sequer prosseguirá.

Tais parágrafos foram acrescentados à Lei de Improbidade em 2000, por meio da Medida Provisória nº 2.088-35, que despertou intensa controvérsia à época de sua propositura. Não por acaso, pois seu texto original previa a possibilidade de reconvenção em face do autor da ação de improbidade e até mesmo a aplicação de multa caso a ação fosse considerada manifestamente improcedente. A intenção do Executivo era manifesta: inibir a propositura dessas ações.

As disposições mais controvertidas foram suprimidas nas reedições da referida Medida Provisória, mas a previsão da fase de defesa prévia permaneceu. E, em que pese sua controvertida origem, a exigência de que seja demonstrada justa causa para o prosseguimento de uma ação tão severa quanto uma ação de improbidade parece salutar, não sendo correto responsabilizá-la pela demora geral no julgamento dessas ações.

Na verdade, a exigência de justa causa pode, se apreciada devidamente, até mesmo encurtar a duração média dessas ações, pois permite que processos que se arrastariam por anos até chegar a uma sentença de improcedência sejam extintos em prazo muito mais curto.

Mas a percepção geral não parece ser essa. O Ministério Público Federal, em sua notória proposta de 10 medidas contra a corrupção, sugere a extinção dessa fase (Medida nº 5). O CNJ, em relatório dedicado à análise dos obstáculos à plena efetividade do combate aos atos de improbidade, alcançou conclusão similar.

O relatório elaborado pelo CNJ é particularmente ilustrativo quanto ao equívoco que significaria o fim da fase preliminar. Com base em dados colhidos durante extensa pesquisa empírica, o relatório conclui (a meu ver, equivocadamente) que seria melhor extinguir a fase preliminar das ações de improbidade, considerando-a desnecessária. Mas os próprios números colhidos pelo relatório mostram que a conclusão apontada não se sustenta: cerca de 18% das ações de improbidade são extintas nessa fase preliminar, enquanto aproximadamente 64% das ações de improbidade têm seu mérito julgado improcedente. O número de ações rejeitadas, por si só, já é significativo (praticamente 1 em cada 5) e justificaria a permanência da fase preliminar. Adicionalmente, o elevado percentual de ações julgadas improcedentes indica que, se a análise da justa causa fosse feita de maneira mais cuidadosa, muitas dessas ações poderiam ter terminado em poucos meses, ao invés de se arrastarem por anos a fio no Judiciário.

Na prática, o que se tem visto muitas vezes é que as defesas prévias de fato são pouco efetivas, mas isso em razão de uma postura defensiva do Judiciário, que aplica de forma ampla o princípio do in dubio pro societatis e, com isso, permite o prosseguimento de ações que desde seu início poderiam ser facilmente refutadas. Assim, seria melhor que a fase preliminar das ações de improbidade fosse reforçada, com uma análise efetiva a respeito da presença de indícios mínimos a embasar o prosseguimento dessas ações em desfavor de cada um dos réus, em vez de simplesmente se extinguir a defesa prévia.


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