André Horta

Soa inusitado, mas é uma previsão legal brasileira, produzida neste escarpado ano de 2022. A <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp194.htm">Lei Complementar 194/2022</a> atribuiu o caráter de bem essencial à gasolina, ao óleo diesel e ao gás natural, alojando essa previsão no Código Tributário Nacional.
A justificativa oferecida é que a essencialidade aqui é um conceito muito restrito de nosso sistema tributário, e se opõe ao caráter supérfluo de outros bens, no escopo da atribuição do princípio da seletividade.
Os estados vinham entendendo que a Constituição Federal normatizava a seletividade como uma faculdade de sua autonomia legislativo-tributária em termos mais livres, por assim dizer, do que depois o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf">Supremo Tribunal Federal</a> compreenderia. Daí que a utilidade do diapasão essencial-supérfluo tinha menor importância, porque estes poderiam se servir de outras escalas para dimensionar as incidências tributárias.
Cotejar energia limpa e poluentes com essa régua da seletividade não parece o crivo adequado para categorizar a extrafiscalidade que um poluente reclama. Quando se justificou a maior tributação das bebidas açucaradas, por exemplo, a encampação do debate nesses mesmos termos já se mostrou igualmente inapropriado ou estreitado.
É preciso contrastar e recobrar que corre o mesmo ano em que o Parlamento Europeu proibiu, a partir de 2035, a produção de carros particulares e caminhonetes novos que emitam dióxido de carbono, ou seja, movidos com os atuais bens essenciais brasileiros. Com o pormenor que a vedação à indústria alcançará veículos híbridos.
Durante a tramitação do projeto, houve também o apelo ao argumento genérico da alta tributação dos combustíveis. É fato que o Brasil possui um sistema tributário regressivo e que isso é enucleado por tributar pouco a renda e patrimônio e muito o consumo. Só que na tributação do consumo no segmento dos combustíveis, não. Os combustíveis são subtributados no Brasil quando fazemos uma perspectiva com países pertencentes à OCDE e G7, por exemplo. Enquanto estes cobram 54% e 56% respectivamente sobre o preço final destas commodities o Brasil tributava em 37%. Conjugamos o pretérito imperfeito porque, com as inovações legais de 2022, essa proporção despencou e o estímulo econômico ao uso de poluentes aumentou.
Pode ser suscitada a questão de o vetor econômico de um país empobrecido dever sobredeterminar a controvérsia ambiental e serenar qualquer debate sobre a essencialidade de um poluente que se torne menos custoso para a sociedade. Ora, ainda que na essência faça pouco sentido segregar essa discussão (entre o econômico e o ambiental), a eventual opção de acatá-la nos levaria, como notou o economista Sérgio Gobetti, a considerar os dados da Pesquisa de Orçamento Familiar (POF) reveladores do cigarro envergar uma relevância duas a três vezes maior no orçamento das famílias mais pobres do que do das mais ricas. Então talvez fosse o caso de reduzir a tributação ou de se assumir também a essencialidade do tabaco.
Mas aqui é preciso deixar um pouco de lado as incongruências do entorno das discussões do princípio da seletividade. O fato é que as dramáticas repercussões dessa inovação legislativa alimentaram uma espiral de inconsequência de natureza financeira para os estados.
O móbil desses acontecimentos remonta a 2021, ano em que o STF reconheceu a energia elétrica e a comunicação como bens essenciais e, assim, pelo supracitado princípio da seletividade, não mais deveriam ser tributados pelo <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/icms">ICMS</a> acima da alíquota modal de cada estado, aquela aplicável aos produtos em geral (de 17% ou 18%).
A alteração legislativa sobre combustíveis, então, buscou ricochetear o mesmo efeito jurídico sobre os poluentes.
A pitoresca essencialidade foi uma pauta totalmente deslocada pela gravidade do prejuízo estrutural que essa alteração da lei representa. A mudança resulta na redução permanente de R$ 124 bilhões anuais de receitas estaduais, conforme estimado pelo Comsefaz. Essas foram subtraídas ao custeio de serviços públicos estaduais e municipais, cuja prestação atual sabemos ainda distante daquela que é o desejo dos cidadãos. Não é cotidiana uma fratura de pacto federativo dessa dimensão.
Para quem chegou agora, a situação dos estados no quadro geral de receitas públicas em nossa federação ostenta um histórico preocupante de deterioração.
Entre 1964 e 2014, os entes subnacionais perderam nada menos que 13% na participação das receitas disponíveis. Não surpreendeu constatar que a redução de seus recursos coincidiria com a perda de importância política (e das políticas) dos estados, suprimindo ações cujas articulações são determinantes para a dinâmica do desenvolvimento regional.
O quadro atual, advindo de um longo e multifacetado processo de degeneração onde foi central a variável de sucessivas reduções de suas fontes de recursos, é composto por duas unidades federadas em regime de recuperação fiscal e outras três solicitando enquadramento neste regime. Em 2019, antes do efeito fiscal positivo do auxílio para enfrentamento da Covid-19 derivado da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp173.htm">Lei Complementar 173/2020</a>, havia 16 estados inaptos, segundo classificação da Secretaria do Tesouro Nacional, para receber aval federal para linhas de crédito, porquanto se lhes julgassem incapazes de honrar seus pagamentos.
Mas ocorreu que o preço dos combustíveis, segmento que representa aproximadamente 18% da arrecadação do ICMS dos estados, disparou devido à guerra da Ucrânia e a crise cambial brasileira. Essa transitoriedade de preços elevados reforçou temporariamente a arrecadação do ICMS do relevante estrato arrecadatório do ICMS. E a situação fiscal dos estados também experimentaria uma situação de efêmero conforto pela alta da inflação: ocorre que as receitas tributárias são recolhidas aos cofres públicos atualizadas monetariamente. E no caso de despesas e contratos a correção é mais espaçada pela fixação antecipada de datas revisionais. Isso criou uma bolha superavitária que foi usada como argumento para aprovar a LC 194/22 e reduzir permanentemente as receitas estaduais, que, no início do segundo semestre de 2022, já declinavam.
A perplexidade dos estados ante um verdadeiro ataque federativo por meio de legislação tão excêntrica logo se converteu em interpelação junto ao Supremo Tribunal Federal a quem caberá decidir os destinos dessa controvérsia, que possui muitas outras estranhezas sobre as quais que não cabe nesse momento se alongar.
Como essa análise pelo Judiciário pode demorar, as finanças estaduais provavelmente precisem, até lá, tentar substituir essas receitas subtraídas por outras, a partir de uma redesenho do sistema tributário que esteja ao alcance da sua autonomia legislativa estadual.
Os desafios do recomeço brasileiro em 2023, portanto, precisarão acelerar seu ritmo institucional a partir do fim das eleições de outubro desse ano, uma vez que eventuais reprogramações de receita pública reclamam o princípio de anterioridade tributária.
A densidade dessa agenda federativa de fim de ano demandará esforços técnico e legislativo cuja habilidade mesma nessa dinâmica das articulações será decisiva para o futuro próximo dos estados.

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JOTA

Alteração legislativa sobre ICMS de combustíveis resulta na redução de R$ 124 bilhões anuais de receitas estaduais

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Alteração legislativa sobre ICMS de combustíveis (LC 194/22) resulta na redução de R$ 124 bilhões anuais de receitas estaduais