Diogo de Araujo Lima

O papel do Poder Judiciário na dinâmica política e a interferência em funções típicas de outros ramos da atuação estatal constituem ponto de inflexão em âmbito acadêmico.
A discussão central orbita em torno da carência de legitimidade do Judiciário para decidir questões políticas relevantes ou contrariar opções feitas pelo Executivo e Legislativo.
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Nesse contexto, argumenta-se que decisões sobre políticas e instituições públicas devem ser tomadas pelos poderes essencialmente constituídos, compostos ou chefiados por pessoas eleitas pelo povo e que podem ser responsabilizadas politicamente por suas escolhas (CASIMIRO, 2024, p. 58).
De acordo com Jeremy Waldron (2006, p. 1353), é inconcebível o Judiciário desconstituir escolhas feitas pelo Legislativo ou pelo Executivo. Para ele, isso equivaleria autorizar que a opinião da maioria – manifestada pelos representantes eleitos – seja afastada pela opinião de magistrados não eleitos e sem responsabilização política, o que faria ruir a essência do regime democrático. Segundo Waldron, diante de desacordos morais razoáveis a respeito de qual interesse ou direito deve prevalecer, seria melhor confiar ao legislador a escolha final do caminho a ser seguido (op. cit., p. 1.406).<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
A objeção ao papel mais ativo do Judiciário pode ser inicialmente suscitada com o que Virgílio Afonso da Silva denominou de “Mito de Montesquieu” (2008, p. 589):
como um mantra, repete-se a tripartição de funções proposta pelo autor em o Espírito das Leis, sem levar em consideração as diferenças históricas e institucionais entre a Inglaterra do século 18, objeto da análise descritiva de Montesquieu, e as sociedades contemporâneas, especialmente a brasileira.
Conforme Matheus Casimiro (2024, p. 63), no caso de Constituições que podem “se enquadrar no conceito de constitucionalismo transformador – como a brasileira, a indiana, a sul africana e a colombiana – é anacrônico ler o princípio da separação de poderes com as lentes de Montesquieu".
A realidade atual impõe uma separação de poderes dinâmica para uma sociedade complexa. O que o núcleo essencial do princípio exige é que os poderes do Estado sejam divididos entre diferentes órgãos, para que o poder estatal não resida em uma única instituição ou pessoa, e que haja controle recíproco entre eles, o que, por certo, inclui o Poder Judiciário.
É preciso ter em mente que o texto constitucional confere ao Judiciário a atribuição de guardar a Constituição e os direitos fundamentais. E isso não inclui apenas direitos sociais, econômicos e culturais. Em países que contemplam essa possibilidade, ações e omissões do Executivo e do Legislativo que violam a Constituição devem ser analisadas pela jurisdição constitucional. Se é verdade que existem funções típicas exercidas pelo Executivo e pelo Legislativo, não é menos certo que há uma legitimidade a priori e não absoluta, que pode ser questionada no caso concreto.
No caso brasileiro, o Judiciário tem intervenções relevantes no campo das políticas públicas, algumas das quais com resultados positivos, como as decisões referentes ao fornecimento obrigatório de medicamentos aos portadores de HIV, a disponibilização de vagas em creches e pré-escolas municipais e a redução de desmatamento na Amazônia e das queimadas no Pantanal.
Em que pesem esses avanços, não há como deixar de considerar os questionamentos sobre a ausência de uma efetiva estrutura de pesos e contrapesos institucionais capazes de frear excessos praticados pelo Judiciário, especialmente pelo Supremo Tribunal Federal (STF).
Ao tratarem da relação da Suprema Corte com os demais poderes, Estefânia Maria de Queiroz Barboza e José Arthur Castillo de Macedo elencam instrumentos que colocam a Suprema Corte como um dos principais atores da dinâmica política contemporânea (2021, p. 331).
O primeiro, bastante discutido na academia, é o uso do poder de agenda. Por meio dele, o STF determina quando a questão entrará em pauta e será submetida ao escrutínio público. Em tempos recentes, a corte tem lançado mão dessa prerrogativa (competência) para acelerar ou frear o andamento de processos políticos. Isso pode ser visto pelo comportamento diante de certos acontecimentos e atitudes, como a colocação ou retirada de pauta de certas questões por parte da ministra Cármen Lúcia, presidente do STF até 2018.
O segundo expediente consiste no reconhecimento de repercussão geral dos processos, com a suspensão de todas as ações correlatas, cuja correção monetária dos valores gera dívidas milionárias. Essa medida se mostra uma verdadeira ameaça aos cofres públicos, suscetível de ser utilizada como fator político na tomada de decisões.
O terceiro, do qual resultam fortes questionamentos à atuação da Suprema Corte, diz com a sua atuação enquanto agente de centralização da federação brasileira. Quem era para ser “guardião da federação” converteu-se em guardião da União (CASTILLO DE MACEDO; BARBOZA, op. cit., p. 328).
A essa conclusão se chega, entre outras metodologias, pela análise dos números da corte, conforme demonstram Fabricio Ricardo de Limas Tomio e Ilton N. Robl. Filho (2013), a partir do exame de todas as ações julgadas desde 1988 em controle concentrado de constitucionalidade.
Essa perspectiva é reforçada por estudo comparativo realizado pelos mesmos autores em conjunto com Rodrigo Luís Kanayama (2017, p. 313), no qual revelam que, exceto na Espanha e na Itália, os tribunais constitucionais de Brasil, México e Portugal tendem a reforçar a relevância política, jurídica e social do governo central em conflitos federativos. Enquanto no Brasil apenas 40% das demandas nacionais contra normas estaduais são acolhidas, no México e em Portugal as taxas de inconstitucionalidade de normas subnacionais chegam a 66% e 80%, respectivamente, indicando uma função centralizadora.
Outro aspecto da atuação da Suprema Corte, que também tem gerado severas críticas na academia, sobretudo pelos efeitos políticos-institucionais, substancia-se no incremento no número de decisões monocráticas e a paulatina queda nas decisões colegiadas.
Pesquisas revelam que, entre 2014 e 2018, o número de decisões monocráticas, em controle abstrato de constitucionalidade, saltou de 227 em 2014 para 650 em 2018 (GODOY, 2021, p. 5 e 6). Além disso, entre 10 de setembro de 2014 e 20 de dezembro de 2018, foram 94 decisões cautelares monocráticas em ação direta de inconstitucionalidade (ADI) contra apenas 10 cautelares concedidas pelo plenário do STF (GODOY, op. cit., p. 5).
Esse padrão de decisões tem gerado denominações pejorativas aos ministros do STF, refletindo uma percepção de individualização excessiva do poder. Expressões como “onze supremos” (FALCÃO; ARGUELES, 2016), “os onze” (RECONDO; WEBER, 2019), “onze ilhas” (GODOY, 2021, p. 1065)<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> e “onze soberanos” (RECONDO, 2018) ilustram esse viés crítico.
A questão é que nem a Constituição Federal, tampouco a legislação infraconstitucional (por todas: Lei 9.868/1999) conferiu poderes decisórios a ministros individualmente, mas ao Supremo Tribunal Federal, enquanto órgão colegiado.
De fato, a Constituição estabelece expressamente que apenas a maioria absoluta dos ministros pode declarar a inconstitucionalidade de uma lei ou norma (art. 97 da CRFB/1988), afinal “[q]uem guarda a Constituição não é o ministro A ou ministro B, mas o STF, através do conjunto de ministros reunidos em sessão" (GODOY, op. cit., p. 7).
Diante dessas disfuncionalidades, o cenário atual é de crescente desconfiança e resistência ao cumprimento das decisões do STF, tanto por parte do Executivo quanto do Legislativo. Esse fenômeno é conhecido como efeito backlash, que designa uma reação contrária a decisões judiciais percebidas como excessivamente progressistas ou conservadoras (KOZICKI, 2015, p. 194). Essa reação, que pode partir da sociedade ou dos próprios poderes constituídos, acaba comprometendo a eficácia dos atos decisórios da corte.
É emblemático, a propósito, o caso do orçamento secreto. Trata-se de modalidade de emenda parlamentar que envolve a transferência direta de recursos a estados e municípios, sem fiscalização dos órgãos de controle. O tema, que é objeto da ADPF 854, de relatoria do ministro Flávio Dino, passou a ser discutido pelo Supremo com o Congresso Nacional, na perspectiva de implantar maior transparência no processo de destinação de emendas parlamentares. O diálogo, por razões que escapam ao âmbito restrito deste ensaio, não encontra horizonte favorável à solução consensual.
O cenário descrito evidencia a necessidade premente de construção de alternativas de índole democrática-constitucional. Isso é crucial para qualificar o desempenho da corte e resgatar a credibilidade de suas decisões, pilar fundamental do Estado democrático de Direito.
O ponto de partida dessa discussão pode estar na autocontenção do Judiciário, sob a perspectiva minimalista de Cass Sunstein (1996, p. 99). Essa abordagem sugere que, em certos casos, as decisões devem se limitar ao elemento fundamental da controvérsia. Alternativamente, o Judiciário pode até mesmo abster-se de decidir certas questões (virtudes passivas), aguardando que elas amadureçam ou sejam resolvidas por outras funções estatais.
Abre-se espaço, nesse contexto, para o emprego de técnicas inovadoras no processo constitucional brasileiro, como a do “second look”. Essa técnica consiste em reenviar ao parlamento, em uma ação já em curso, a discussão de determinada inconstitucionalidade antes que o Judiciário a declare (MARINONI, 2022, p. 1185). Dessa forma, permite-se que o próprio Legislativo, mediante discussão entre os representantes do povo, possa se pronunciar ou sanar o vício de inconstitucionalidade antes que a jurisdição constitucional o faça (BRITO, 2025, p. 155).
O prestígio ao processo constitucional colegiado pode constituir outra mola propulsora do caráter democrático das decisões do Supremo, afinal o processo constitucional, especialmente o objetivo, tem como juiz natural o STF, e não os seus membros.
Nas palavras de Leonardo Soares Brito (2025, p. 156), “esse é o desenho constitucional dado ao processo, que, dentre outras funções, reforça a imparcialidade jurisdicional e traduz o grau de responsabilidade compartilhada da corte no exercício de suas funções".
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Ademais, um processo constitucional colegiado corrobora com a crença de que as decisões transcendem o individual, complexificando a discussão e prevenindo erros ao expurgar argumentos radicais, privilegiando o bom senso (ARGUELES, 2023, p. 142).
Enfim, se, por um lado, não é possível afirmar que a reação contrária às decisões do STF guarda conexão direta com os excessos verificados nos últimos tempos, por outro, não é preciso maior esforço para constatar a necessidade de aprimorar a sua atuação, de forma a mitigar os impasses que têm caracterizado a corte.
Nessa perspectiva, um caminho a se propor, para a construção de um processo constitucional democrático, passa necessariamente por ideias de autocontenção e de colegialidade das decisões do tribunal, a fim de libertar a guarda da Constituição das “onze ilhas” que o caracterizam e devolvê-la a quem de direito a deve guardar: o Supremo Tribunal Federal.
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ARGUELHES, Diego Werneck. O Supremo: entre o direito e a política. Rio de Janeiro: História Real, 2023. p. 142.
ARRETCHE, Marta. Federalismo e igualdade territorial: uma contradição em termos?. Dados, v. 53, p. 587-620, 2010.
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Ação de Descumprimento de Preceito Federal nº 854. Número único 0055919-50.2021.1.00.0000. Relator Ministro Flavio Dino.
BRITO, Leonardo Soares. Processo Constitucional e Supremo: disfuncionalidades e propostas de reformas. 2025. 201 f. Dissertação (Mestrado em Direito), Universidade Federal do Paraná, Curitiba, 2025.
CASIMIRO, Matheus. Processo Estrutural Democrático: participação, publicidade e justificação. Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2024, pg. 33-89.
CASTILLO DE MACEDO, José Arthur; BARBOZA, Estefânia Maria de Queiroz. Federação brasileira: design constitucional e centralização. In. IMMORDINO, M.; GULLO, G.; ARMAO, G. (Orgs.). Le autonomie speciali nella prospettiva del regionalismo differenziato. Napoli: Editoriale Scientifica, 2021, p. 313-334.
DIDIER JUNIOR, Fredie; ZANETI JUNIOR, Hermes; OLIVEIRA, Rafael Alexandria de. Notas sobre as decisões estruturantes, in JOBIM, Marco Félix. ARENHART, Sergio Cruz (Org.). Processos Estruturais. Salvador, Jus Podivm, 2019.
ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. Suprema Corte. Obergefell et al. V. Hodges, Director Ohio Department Of. Health, et. al, p. 5-6. Disponível em: &lt;www.supremecourt.gov/opinions/14pdf/14-556_3204.pdf&gt;. Acesso em: 19 abr. 2025.
TOMIO; I. N. ROBL FILHO, Empirical Legal Research: Teoria e Metodologia para a Abordagem do Processo Decisório de Controle de Constitucionalidade no STF. In: G. S. SIQUEIRA; C. A. VESTENA, (orgs.) Direito e Experiências Jurídicas: debates práticos. Belo Horizonte: Arraes, 2013, vol. 2.
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___. Câmara realoca emendas sem aval de comissões e destina 40% do valor para Alagoas, reduto eleitoral de Lira. 17.12.2024. Disponível em: &lt; https://oglobo.globo.com/politica/noticia/2024/12/17/lira-realoca-emendas-sem-aval-de-comissoes-e-destina-40percent-do-valo-para-alagoas-seu-reduto-eleitoral.ghtml&gt;. Acesso em: 20 abr. 2025.
GODOY, Miguel Gualano de. STF e Processo Constitucional: caminhos possíveis entre a ministrocracia e o Plenário mudo. Belo Horizonte: Ed. Arraes, 2021, pg. 13-36.
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KOZIKI, Katya. Backlash: as reações contrárias à decisão do Supremo Tribunal Federal na ADPF 153. In: SOUZA JÚNIOR, José Geraldo de et al. (org.). O direito achado na rua: introdução crítica à justiça de transição na América Latina. v. 7. Brasília: UNB, 2015, p. 192-196, p. 194).
MARINONI, Luiz Guilherme. Processo constitucional e democracia. 2. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2022, p. 1185.
QUEIROZ, Rafael Mafei Rabelo. STF: miopia e desgoverno. “In”: Folha de São Paulo. São Paulo, 3 out. 2018, p. 2.
RECONDO, Felipe; WEBER, Luiz. Os onze: o STF, seus bastidores e suas crises. São Paulo: Companhia das Letras, 2019.
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SILVA, Virgílio Afonso da. O Judiciário e as políticas públicas: entre transformação social e obstáculo à realização dos direitos. “In”: SOUZA NETO, Cláudio Pereira de; SARMENTO, Daniel (coord.). Direitos sociais: fundamentos, judicialização e direitos sociais em espécie. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, pp. 587-599.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Nas palavras do juiz Antonin Scalia, não deve haver “transformação social sem representação.” (ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA, 1989).
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> A metáfora das 11 ilhas foi cunhada originariamente pelo ministro Sepúlveda Pertence, como esclarece Miguel Gualano de Godoy: “A metáfora do STF como 11 ilhas foi cunhada pelo ministro Sepúlveda Pertence, e ganhou projeção com o profícuo artigo de Conrado Hübner Mendes na Folha de S.Paulo, Opinião, em 1º de fevereiro de 2010.” (GODOY, Miguel Gualano de. O Supremo contra o processo constitucional: decisões monocráticas, transação da constitucionalidade e o silêncio do Plenário. Rev. Direito e Práx., Rio de Janeiro, Vol. 12, N. 2, 2021, p. 1034-1069. ISSN: 2179-8966. p. 1065).

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Políticas públicas, revisão judicial e excesso de poder do STF

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