Opinião & Análise

Mudanças climáticas

Pode o presidente eleito retirar o Brasil do Acordo de Paris?

Decisão final será do recém-eleito Congresso Nacional, que contou com uma taxa de renovação de 52%

Nova Iorque - EUA, 22/04/2016. A então presidente Dilma Rousseff durante sessão de abertura da cerimônia de assinatura do acordo de Paris. Foto: Ichiro Guerra/PR

Seguindo os passos do presidente americano Donald Trump, o presidente eleito Jair Bolsonaro defendeu, no início de sua campanha, que retiraria o Brasil do Acordo de Paris caso se sagrasse vitorioso1. Em manifestação posterior, a posição foi amenizada e ele afirmou que só tomaria essa medida caso houvesse risco para a soberania nacional2, o que, ao menos por ora, tranquilizou parcela significativa da sociedade civil e da comunidade científica que defende a permanência do País no acordo.

O Acordo de Paris é o mais recente esforço da comunidade internacional voltado para enfrentar a ameaça das mudanças climáticas. Arquitetado após intensas negociações, o acordo assegurou que inúmeros países (184 até o momento) se comprometessem voluntariamente a adotar ações visando à redução de emissão de gases causadores do efeito estufa, com o objetivo de manter o aumento da temperatura média global bem abaixo de 2°C em relação aos níveis pré-industriais, e envidar esforços para limitar esse aumento da temperatura a 1,5°C em relação aos níveis pré-industriais3.

Nos Estados Unidos, o presidente Trump cumpriu a promessa de campanha e denunciou o Acordo em junho de 2017, mas os Estados Unidos seguirão vinculados até 2020, uma vez que seu art. 28 estabelece que a denúncia só pode ser feita 3 anos após sua entrada em vigor, e que esta somente surtirá efeito um ano após sua apresentação ao Secretário-Geral das Nações Unidas4. Como o acordo passou a vigorar em 4 de novembro de 2016, somente em 2020 a saída americana será concluída.

E no Brasil, teria o presidente eleito poderes para denunciar unilateralmente o Acordo de Paris?

Inicialmente, vale observar que, assim como os Estados Unidos, o Brasil teria que respeitar o já citado art. 28 do Acordo, que, como visto acima, fixa um prazo para que a denúncia surta seus efeitos. Isso significa que, mesmo após a comunicação de sua intenção de sair ao Secretário-Geral das Nações Unidas, o País só estaria liberado de seu compromisso em 1 ano. Ou seja, ainda que a denúncia pudesse ser feita no primeiro dia de mandato do novo presidente – questão que, como se verá adiante, não é tão simples –, ainda seríamos parte do tratado pelo menos até 2020.

Mas há ainda um outro elemento nesta equação que pode colocar o mandatário brasileiro em situação diferente do norte-americano. Nos Estados Unidos, a retirada do país do acordo do clima não dependia de aprovação do congresso. Isso porque tanto a administração Obama como a gestão Trump trataram este documento internacional como um acordo executivo e não um efetivo tratado5.

A constituição americana exige que os tratados sejam objeto de aprovação do Senado (art. 2º, seção 2, 2). Contudo, este procedimento não é exigido para os chamados acordos executivos, que são construídos e aprovados exclusivamente no âmbito do Poder Executivo. Por tratar o Acordo de Paris um acordo executivo, sua internalização nos Estados Unidos pelo então presidente Obama foi feita sem passar pelo Senado. Seguindo a mesma lógica, sua denúncia pelo presidente Trump igualmente dispensou o assentimento do Legislativo.

No Brasil, a internalização de acordos, tratados e atos internacionais é um processo trifásico, que conta com a participação do Executivo e do Legislativo. Primeiro, o presidente assina o tratado manifestado a intenção do país em aderir aos seus termos (art. 84, VIII, da Constituição Federal). Em seguida ele é remetido para referendo do Congresso Nacional, ou seja, da Câmara e do Senado, que, concordando com o texto (art. 49, I), editam um decreto legislativo aprovador. Por fim, o presidente edita um decreto determinando a execução do acordo em território nacional e comunica sua ratificação aos demais interessados, momento a partir do qual ele entra em vigor no País. Todo esse processo foi seguido para o Acordo de Paris.

Se em relação ao processo de ratificação há consenso quanto à necessidade de observância desse processo trifásico, o mesmo não ocorre com o processo de denúncia de um tratado internacional, como se daria para a saído do Brasil do Acordo de Paris, uma vez que neste ponto (desfazimento de tratados) o texto constitucional não é expresso. Por isso, discute-se se bastaria a manifestação de vontade do chefe do Poder Executivo ou se haveria também necessidade de referendo do Congresso Nacional.

Do lado daqueles que defendem a desnecessidade de ratificação da denúncia pelo Congresso, há duas linhas argumentativas que podemos chamar de principais. A primeira, capitaneada por Clóvis Beviláqua, é no sentido de que, ao ratificar um tratado, o Congresso Nacional aprova também as regras de denúncia nele contidas6. Logo, se o Presidente entender por bem aplicar essas regras, pode fazê-lo sem nova aprovação do Congresso, pois essa possibilidade já teria sido implicitamente admitida.

A segunda linha argumentativa chega à mesma conclusão (desnecessidade de ratificação) por um caminho distinto. Baseia-se na ideia de que como a comunhão de vontades do Presidente da República e do Congresso é necessária para a internalização do tratado pelo País, a perda de uma dessas vontades é suficiente para desobrigá-lo7. Logo, tanto o presidente como o Congresso poderiam validamente retirar o Brasil de um acordo qualquer, bastando que se manifestem pelos meios adequados. E é suficiente que um deles o faça, pois com isso a comunhão de vontades não mais existirá.

No campo oposto, aqueles que sustentam a necessidade de referendo do Congresso para que a denúncia surta efeitos o fazem sob o argumento de que a desconstituição de um ato deve seguir os mesmos pressupostos de sua constituição, ou seja, que deve existir um paralelismo8 entre os atos jurídicos de assunção dos compromissos internacionais com aqueles relativos à sua extinção. Assim, se a internalização de um tratado depende de aprovação do Legislativo, o mesmo deve se dar com sua denúncia. Nas palavras de Maria Garcia9, “a denúncia de tratado internacional deverá necessariamente passar pelo crivo do Poder Legislativo – o único detentor da soberania popular e, por consequência, legítimo representante da cidadania de cada um(…)”.

Reforça esta posição o fato de que os tratados internacionais aprovados pelo Congresso Nacional têm, em regra, status de lei ordinária. Logo, sua denúncia teria efeito equivalente ao da revogação de uma lei, o que só pode ser feito pelo Poder Legislativo.

Essa discussão foi levada ao Supremo Tribunal Federal (STF) por meio da ação direta de inconstitucionalidade no 1625, ajuizada, em 1997, pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura. Discute-se neste caso a validada do decreto que denunciou a Convenção no 158, da Organização Internacional do Trabalho, editado pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso, e não submetido à aprovação do Congresso Nacional10. O julgamento desta ação ainda não foi concluído, mas até o presente momento há 5 votos entendendo que o referendo Congresso seria necessário para a denúncia de um tratado11 e apenas 1 defendendo que caberia exclusivamente ao presidente decidir sobre o desligamento do País. Vale notar que um dos votos favoráveis à necessidade de ratificação julgou a ação em si improcedente, preservando o decreto impugnado e outras denúncias a acordos internacionais feitas no passado sem ratificação do Congresso, mas defendeu que a exigência passe a ser feita de agora em diante1213.

Assim, se mantida a tendência dos votos proferidos até o momento no âmbito do STF, que está alinhada com a posição que sustenta a necessidade de referendo do Congresso para que a denúncia de acordo internacional surta efeito, e que, de fato, nos parece a mais afinada com os preceitos constitucionais, não poderá o presidente eleito decidir unilateralmente pela saída do Brasil do Acordo de Paris. Caberá a ele apenas manifestar sua intenção, mas a decisão final será do recém-eleito Congresso Nacional, que contou com uma taxa de renovação de 52%14 e cuja posição sobre a conveniência de manutenção do Brasil neste tratado internacional ainda não se conhece.

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1 UOL.Bolsonaro diz que pode retirar Brasil do Acordo de Paris se for eleito. Disponível em: https://noticias.uol.com.br/politica/eleicoes/2018/noticias/reuters/2018/09/03/bolsonaro-diz-que-pode-retirar-brasil-do-acordo-de-paris-se-for-eleito.htm. Acesso em: 26 out. 2018.

2EL País. Bolsonaro condiciona manutenção do Brasil no acordo de Paris sobre clima. Disponível em: https://brasil.elpais.com/brasil/2018/10/25/politica/1540504278_799153.html. Acesso em: 26 out. 2018.

3 Eis o objeto do Acordo delineado em seu artigo 2º: 1. Este Acordo, ao reforçar a implementação da Convenção, incluindo seu objetivo, visa fortalecer a resposta global à ameaça da mudança do clima, no contexto do desenvolvimento sustentável e dos esforços de erradicação da pobreza, incluindo: (a) Manter o aumento da temperatura média global bem abaixo de 2°C em relação aos níveis pré-industriais, e envidar esforços para limitar esse aumento da temperatura a 1,5°C em relação aos níveis pré-industriais, reconhecendo que isso reduziria significativamente os riscos e os impactos da mudança do clima; (b) Aumentar a capacidade de adaptação aos impactos negativos da mudança do clima e promover a resiliência à mudança do clima e um desenvolvimento de baixa emissão de gases de efeito estufa, de uma maneira que não ameace a produção de alimentos; e (c) Tornar os fluxos financeiros compatíveis com uma trajetória rumo a um desenvolvimento de baixa emissão de gases de efeito estufa e resiliente à mudança do clima.

4 Artigo 28 . 1. Após três anos da entrada em vigor deste Acordo para uma Parte, essa Parte pode, a qualquer momento, denunciá-lo por meio de notificação por escrito ao Depositário. 2. Essa denúncia tem efeito um ano após a data de recebimento pelo Depositário da notificação de denúncia, ou em data posterior se assim nela for estipulado. 3. Deve ser considerado que qualquer Parte que denuncie a Convenção denuncia também este Acordo. 

5 MULLIGAN, Stephen P. Withdrawal from international agreements; legal framework, the Paris Agreement, and the Iran Nuclear Agreement. Disponível em: https://fas.org/sgp/crs/row/R44761.pdf. Acesso em: 12 nov. 2018.

6 Rezek, Francisco. Direito internacional público.12. ed. São Paulo: Saraiva, 2010.p.112-113

7 Ibidem, p.114.

8 MAZZUOLI, Valerio. Poder Executivo não pode denunciar tratados sem participação do Congresso. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2015-fev-23/valerio-mazzuoli-executivo-nao-denunciar-tratados-congresso. Acesso em: 13 nov. 2018.

9 GARCIA, Maria. Tratados internacionais. Denúncia. Necessidade de participação do Poder Legislativo. O princípio constitucional da tripartição dos poderes, Revista de Direito Constitucional e Internacional, vol. 21/1997, p. 92-97, out-dez.

10 A denúncia foi manifestada unilateralmente por meio do Decreto no 2.100/1996.

11 Os votos favoráveis à ratificação estão divididos entre aqueles que julgaram procedente a demanda (Ministros Joaquim Barbosa e Rosa Weber), declarando a inconstitucionalidade do decreto presidencial questionado, aqueles que propuseram interpretação conforme, de modo a sujeitar a eficácia do decreto de denúncia ao referendo do Congresso (Ministros Maurício Corrêa e Carlos Ayres Britto) e, por fim, o voto do Ministro Teori Albino Zavascki, que julgou improcedente a demanda, mas defendeu a exigência de ratificação do Congresso para casos futuros.

12 Julgaram improcedente a demanda os Ministros Nelson Jobim e Teori Albino Zavascki, este último com as ressalvas já feitas acima. Faltam votar os ministros Gilmar Mendes, Dias Toffoli, Marco Aurélio Mello, Celso de Mello e Ricardo Lewandowski. Não votarão, por terem substituído ministros que já votaram, os ministros Luiz Fux, Luiz Roberto Barroso, Carmen Lúcia, Alexandre de Moraes e Edson Fachin.

13 Além dessa ação direta de inconstitucionalidade, há uma ação declaratória de constitucionalidade ajuizada posteriormente e quem tem por objeto a mesma norma. Trata-se da ADC n. 39, de relatoria do Min. Luiz Fux, cujo julgamento ainda não foi iniciado.

14 AGÊNCIA BRASIL. Taxa de renovação da Câmara dos Deputados foi a maior em 20 anos. http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2018-10/taxa-de-renovacao-da-camara-dos-deputados-foi-maior-em-20-anos


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