Jonathan de Mello Rodrigues Mariano

Foi convocada para o dia 30 de abril de 2026 sessão do Congresso Nacional para a análise do veto nº 3/2026 ao PL 2.162/2023. O PL buscou diminuir o tempo exigido para progressão de regime dos crimes praticados pelos envolvidos no 8 de janeiro de 2023 (“PL da Dosimetria”).
Após o veto, foi editada lei para exigir tempo maior de cumprimento de pena para a progressão de regime, sobretudo para os hediondos. Trata-se da Lei nº 15.358, de 24 de março de 2026 (Marco Legal do Combate ao Crime Organizado).
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A partir da derrubada do veto nº 3/2026, haverá uma antinomia normativa consistente em percentuais distintos de progressão de regime, com patamares inferiores ao estabelecido pela Lei nº 15.538, de 2026, o que beneficiará réus que praticaram crimes hediondos<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
A potencialidade da sucessão somente existe pela seguinte questão: o Congresso Nacional tem a obrigação de derrubar totalmente o veto integral? A prática hoje existente no Parlamento é binária: mantê-lo ou derrubá-lo sempre de maneira total.
Essa prática é derivada de alguma imposição normativa? Em que extensão o Congresso Nacional está obrigado a analisar, na totalidade, vetos integrais? No caso de não existir essa obrigação e apenas ser costume parlamentar, é constitucionalmente possível a derrubada parcial do veto integral?
As respostas a tais questionamentos vão muito além do caso do “PL da Dosimetria”. O objetivo é exatamente se debruçar se o Parlamento está limitado constitucional e juridicamente a analisar o veto integral de maneira total ou pode promover a sua derrubada parcial.
Pois bem. As normas do processo legislativo estão expressas na Constituição, sendo estabelecidas para formalizar o procedimento pelo qual será exercido o poder dos atores políticos envolvidos na estruturação das proposições normativas previstas no art. 59 da CRFB/1988.
Os atores políticos participativos do processo legislativo são, em essência, os Poderes Legislativo e o Executivo. Eles estabelecem entre si uma relação dialógica na construção da norma. O Executivo atua quando da apresentação de proposição de sua iniciativa privativa (art. 61, § 1º, da CRFB/1988) e no momento da análise de veto ou sanção de projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional.
Pela sistematização das normas previstas nos arts. 59 a 69 da CRFB/1988, o protagonismo de toda a matéria normativa é conferido ao Congresso Nacional, cabendo a ele, aliás, a palavra final se uma matéria aprovada e constante em projeto de lei vetado tornar-se-á lei.
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O protagonismo do Congresso Nacional é importante para os fins dessas reflexões, uma vez que se trata da vontade do Constituinte de legitimar o Parlamento como o último ator constitucional a decidir sobre o que e em qual extensão as proposições deliberadas e aprovadas advirão ao mundo jurídico.
De acordo com a doutrina, o veto é considerado exceção em matéria de intervenção do Poder Executivo na elaboração legislativa<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>. Trata-se de uma visão devida frente à Constituição, já que o Chefe do Poder Executivo somente poderá vetar total ou parcialmente as propostas, desde que, nesse último caso, contemple o texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea (art. 66, §§ 1º e 2º, da CRFB/1988).
Veja-se que a Constituição delimitou a atividade de veto pelo Poder Executivo, não o fazendo de maneira similar ao Congresso Nacional quando da análise do veto aposto, mormente se a derrubada deve ser total em veto integral. As únicas imposições restringem-se ao quórum de votação (maioria absoluta), à forma da sessão (conjunta) e ao escrutínio de votação (aberto), na forma do § 4º, do art. 66, da CRFB/1988.
Em nenhum momento, houve opção expressa a respeito dos limites pelos quais o Congresso Nacional deveria exercer a análise do veto. Houve uma omissão deliberada da Constituição. O vácuo normativo abre espaço para a construção de práticas, de costumes, de acordos e de desenhos institucionais concertados entre os atores políticos.
A praxe parlamentar então vigente sempre foi na linha de que se: (i) o veto for integral, a análise deve ser total, sem possibilidade de fracionamento, ou (ii) o veto for parcial, a avaliação será feita um a um dos dispositivos vetados, sendo a regra o fracionamento.
A prática se estabeleceu, sem ter ressonância no Regimento Interno Comum do Congresso Nacional (RICCN). Na realidade, o RICCN, em seus arts. 104 a 108, confere a possibilidade de apresentação de destaque de dispositivos individuais, mesmo que a votação seja feita em globo.
Ou seja, há margem de votação individualizada a partir de destaques. O ordenamento jurídico não impõe ao Congresso Nacional qualquer dever de derrubada total do veto integral. A derrubada parcial do veto integral é exclusivamente uma decisão política possível do Congresso Nacional e de suas lideranças partidárias, diante da omissão constitucional.
Aliás, as lideranças partidárias possuem, na forma do art. 412, inc. III, do Regimento Interno do Senado Federal - RISF, a prerrogativa de celebrar acordos cuja força normativa supera as disposições regimentais. Trata-se do reconhecimento da máxima eficácia da democracia representativa na construção de decisões consensuais.
A existência dessa omissão normativa abre ampla margem de decisão entre os atores políticos a respeito de como o Congresso Nacional deve analisar o veto, inclusive se o fará por meio de avaliação total ou parcial do veto integral.
A doutrina deixa claro que a abertura textual da norma abre margem para a conformação constitucional a partir de concertação dos atores políticos, somente sendo possível a intervenção do Poder Judiciário quando houver violação expressa à Constituição ou a preceitos fundamentais, como a separação de poderes.
Ora, admitir uma prerrogativa ao Congresso Nacional sobre como analisará o veto viola a separação de poderes? A resposta é claramente negativa.
Como visto, na sistematização do processo legislativo, o Congresso Nacional é o protagonista sobre qual e em que extensão a proposição normativa tornar-se-á lei. A Constituição confere a ele a última palavra sobre o veto. Por isso, cabe ao Parlamento estabelecer em qual medida derrubará o veto.
A única limitação, por uma questão de igualdade e paridade entre os Poderes, é que a derrubada sempre deve ser total em relação ao texto do artigo, do parágrafo, da alínea ou do inciso (art. 66, § 2º, da CRFB/1988). Conferir essa prerrogativa ao Congresso Nacional, dentro da sua função típica de legislar, é dar força à separação de poderes para concretizar o princípio da legalidade (art. 5º, inc. II, da CRFB/1988).
Por isso, pode-se afirmar que não existe norma imperativa para o veto integral ser analisado exclusivamente de forma total. Trata-se de costume parlamentar que pode ser superado por apresentação de destaque (art. 106-D do RICCN) ou por uma decisão política possível acordada entre os líderes partidários, independentemente de destaque, por lhe ser conferida força normativa superior às previsões regimentais.
Assim, quando da análise do veto nº 3/2026, poderá o Congresso Nacional avaliar o veto integral de maneira fracionada, dispositivo por dispositivo, sendo uma decisão a partir da ampla margem de conformação legislativa das normas do processo legislativo, considerando a omissão constitucional sobre o tema.
O Poder Judiciário tem o dever respeitar essa decisão, por fortalecer o protagonismo da democracia representativa (Parlamento) no processo legislativo e a separação de Poderes, ao garantir espaço amplo de atuação do Parlamento no exercício da sua função típica de legislar.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> É bom destacar que não era previsível a sucessão potencial de leis, uma vez que, no momento da aprovação do PL 2.162, de 2023, o mérito do projeto da Lei nº 15.358, de 2026, não estava maduro para análise pelo Congresso Nacional, ao passo que o “PL da Dosimetria” já se encontrava aprovado.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> MASSENA, Nestor (1951). Veto parcial. Revista de Direito Administrativo, 26, 441–443. <a href="https://doi.org/10.12660/rda.v26.1951.12233">https://doi.org/10.12660/rda.v26.1951.12233</a>. Acesso em 14/04/2026.

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JOTA

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