Vitor Silva Martins Costa

O Brasil está prestes a criar sua primeira autoridade regulatória especializada em plataformas digitais. O <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2452419">PL 4675/2025</a> propõe a Superintendência de Mercados Digitais (SMD) no âmbito do Cade — e acerta no diagnóstico essencial: o enforcement antitruste clássico é estruturalmente incompatível com a velocidade de consolidação dos mercados digitais.
A evidência empírica é inequívoca. O caso Google Shopping tramitou por mais de sete anos no Cade. Os processos Google AdWords e Google Scraping consumiram quase seis anos cada entre a instauração e a decisão final. Tempo mais que suficiente para que rivais encerrem operações, sejam adquiridos pelos incumbentes e o mercado se consolide de forma irreversível.
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O PL acerta ao propor a transição para um regime preventivo (ex-ante) e ao alocar essa competência no Cade, aproveitando o capital reputacional da autarquia e a deferência técnica já consolidada pelo STF no <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5253589">julgamento do RE 1.083.955/DF</a>.
O problema é que criar a SMD não é suficiente. O texto atual não cria as condições para que ela funcione. Sem as condições habilitadoras adequadas, o resultado mais provável não será regulação efetiva — será ficção administrativa com alto custo para a reputação do Cade.
<h2>O abismo orçamentário</h2>
Os números são contundentes. O orçamento integral do Cade para 2025, cobrindo toda a defesa da concorrência nacional, é de R$ 67 milhões, conforme o <a href="https://www.gov.br/cade/pt-br/acesso-a-informacao/transparencia-e-prestacao-de-contas/relatorios-de-gestao">Relatório Integrado de Gestão 2025</a>. A Digital Markets Unit (DMU) do Reino Unido — que serviu de inspiração direta ao PL — projetou gastar aproximadamente £ 20 milhões apenas para a sua unidade digital em fase de maturidade, com cerca de 200 especialistas dedicados exclusivamente à regulação de plataformas.
O mesmo relatório revela a dimensão estrutural do problema: a autarquia opera com apenas 344 servidores em efetivo exercício, dos quais 83,76% são requisitados ou cedidos de outros órgãos. O quadro permanente conta com exíguos 19 servidores efetivos.
O Estado brasileiro simplesmente não dispõe de um contingente de cientistas de dados, engenheiros de software e arquitetos de redes disponível para ser requisitado por ofício a fim de auditar algoritmos proprietários de plataformas com capitalização de mercado superior ao PIB de muitos países.
Delegar esse mandato regulatório com essa estrutura é prescrever um remédio sem garantir que o paciente tem condições de absorvê-lo.
<h2>Cinco correções indispensáveis</h2>
A solução não está em abandonar o projeto, mas em corrigi-lo com cirurgia legislativa precisa. Cinco ajustes são essenciais.
Primeiro, governança blindada. O PL replica para o Superintendente da SMD o regime da Superintendência-Geral: mandato de dois anos, renovável. Esse desenho é tecnicamente inconsistente com a função regulatória contínua que a SMD exercerá. Um dirigente dependente de recondução não tem condições estruturais de manter independência diante de agentes econômicos com poder global de pressão. A correção é alinhar o mandato ao regime dos Conselheiros do Tribunal do Cade: quatro anos, vedada a recondução, conforme o Art. 6º, §1º, da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12529.htm">Lei 12.529/2011</a>.
Segundo, AIR vinculante. O PL confere ampla discricionariedade à SMD para definir obrigações por regulamento infralegal. Sem Análise de Impacto Regulatório prévia como condição de validade de qualquer designação, essa flexibilidade pode se tornar arbítrio. A AIR deve ser acompanhada de parecer obrigatório do Departamento de Estudos Econômicos do Cade, garantindo racionalidade técnica às decisões regulatórias.
Terceiro, Defesa de Eficiência. O maior risco de qualquer regulação ex-ante é punir inovações legítimas. O mecanismo de efficiency defense, presente no DMCC britânico, resolve esse problema: a plataforma pode afastar uma proibição comprovando que a conduta gera ganhos líquidos de bem-estar aos consumidores, com inversão do ônus da prova. Sem esse mecanismo, o PL fica exposto a críticas que têm fundamento analítico.
Quarto, financiamento autossustentável. O PL precisa vincular uma fração das multas e dos Termos de Compromisso de Cessação (TCCs) aplicados a plataformas digitais a um fundo específico da SMD. Esse arranjo cria um ciclo virtuoso no qual a aplicação da norma financia sua própria sustentabilidade técnica, libertando a autarquia da dependência do contingenciamento crônico que afeta o Fundo de Defesa de Direitos Difusos.
Quinto, coordenação interinstitucional. Mercados digitais envolvem simultaneamente concorrência, proteção de dados pessoais, telecomunicações e defesa do consumidor. O caso WhatsApp no Brasil foi o retrato do caos regulatório que emerge quando Cade, Anatel e autoridades de proteção de dados atuam sem coordenação. O PL deve criar um Comitê de Mercados Digitais com reuniões trimestrais obrigatórias e publicação de atas.
<h2>O que está em jogo</h2>
O PL 4675 não é um entrave ao progresso tecnológico. É o mecanismo pelo qual o Estado garante que esse progresso não seja capturado exclusivamente pelos detentores de poder de mercado sistêmico. A regulação preventiva, ao coibir o self-preferencing algorítmico que sufoca inovadores antes de atingirem massa crítica, resgata o incentivo financeiro para a inovação que o modelo de autorregulação das grandes plataformas já demonstrou não ser capaz de proteger.
Mas uma SMD operacionalmente subdimensionada não apenas falhará em regular. Ela canibalizará o enforcement antitruste clássico do Cade, prejudicando o combate a cartéis e o controle de fusões que já funcionam bem.
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O legislador brasileiro tem uma oportunidade histórica de criar um marco regulatório digital que aprenda com os acertos e os erros do DMA europeu e do DMCC britânico. Para isso, precisa garantir que a regulação proposta não seja, desde sua criação, uma promessa que o Estado não tem condições institucionais de cumprir.
A norma poderá ser tecnicamente perfeita. Sem as condições habilitadoras, ela não passará de letra morta — e o Cade pagará o preço reputacional por uma falha que não foi sua.

Fotos produzidas pelo Senado

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JOTA

Projeto cria órgão focado em plataformas digitais, mas falhas estruturais podem comprometer eficácia

PL 4675: 5 condições para a regulação digital não virar ficção administrativa

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