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Gustavo Binenbojm

Não é novidade que períodos eleitorais são especialmente propícios à edição de medidas populistas. Plantam-se mentiras doces no presente para se colherem verdades amargas no futuro. Tudo com olhos no sufrágio que virá, em detrimento das próximas gerações.
O regime democrático tem instrumentos e recursos para combater o populismo regulatório. Ao elaborar leis, sobretudo as de alto impacto econômico, o legislador deve observar o devido processo legislativo constitucional, que busca assegurar a racionalidade e legitimidade das normas jurídicas. Boas intenções não bastam. Há um passo a passo imposto pela Constituição, que não se resume a meras formalidades, mas assegura o próprio Estado democrático de Direito.
Infelizmente, a edição da Lei do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/piso-da-enfermagem">Piso da Enfermagem</a> (<a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2022/Lei/L14434.htm">Lei 14.434/2022</a>), que institui um piso salarial para a categoria dos enfermeiros, técnicos de enfermagem, auxiliares de enfermagem e parteiras dos segmentos privado e público de todas as esferas da Federação, não observou o referido iter constitucional. Um conjunto de atropelos e um inusitado “jeitinho” na tramitação legislativa chamam a atenção.
De uma ótica substantiva, o devido processo constitucional veda que o legislador atue de forma irracional<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>. No regime democrático brasileiro, não há margem para arbitrariedades nem voluntarismos. Por isso, o processo de elaboração das leis deve ser legítimo e justificado, mediante recurso a razões públicas<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>, inclusive para que não se produzam normas desproporcionais e irrazoáveis.
Ocorre que, dessa perspectiva, há graves falhas de justificativa no processo de tramitação da Lei 14.434/2022. O legislador desconsiderou os custos e impactos<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> da medida proposta em face de outros bens jurídicos protegidos pelo ordenamento jurídico.
Para o setor público, a norma – que determina o aumento automático da remuneração dos servidores públicos de todos os entes federativos e vincula a remuneração de carreiras públicas distintas entre si, em contrariedade ao artigo 37, XIII, da CRFB – foi aprovada sem qualquer perspectiva de viabilidade orçamentária. Parece haver, tão-somente, a esperança etérea do legislador de que as fontes de custeio para as novas despesas públicas surgirão em algum momento no futuro (assumindo-se, portanto, que elas efetivamente não existem hoje)<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>. Sem apontar a fonte de custeio da Lei do Piso da Enfermagem, o legislador corre o risco de fazer cortesia com chapéu alheio – seja com recursos de outras rubricas do orçamento público federal, dos demais entes federativos ou da própria iniciativa privada.
Não é esse o tratamento constitucionalmente adequado para a questão: de acordo com os artigos 167, I e II, e 169, §1º da CRFB/88 e artigo 113 do ADCT, antes de aumentar os gastos públicos, o legislador deve se preocupar com a viabilidade e a sustentabilidade da nova despesa, incluindo-a na estimativa da lei orçamentária ou prevendo medidas para a sua compensação. E isso por motivos óbvios: em matéria orçamentária, o cobertor é sempre curto. O aumento de despesas numa seara implica redução ou não aplicação de recursos públicos em outras tantas.
Tanto assim que o próprio Departamento de Economia da Saúde, Investimento e Desempenho (DESID), órgão técnico do Ministério da Saúde, apontou um impacto orçamentário “alto”, estimado num valor global de mais de R$ 22 bilhões, entre setor público e iniciativa privada, decorrente dos reflexos da norma sobre a remuneração de cerca de 2,7 milhões de profissionais<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>. Formulou, por isso, uma série de ressalvas para a sanção presidencial<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>, nenhuma das quais foi enfrentada pelo Poder Executivo.
Para o setor privado, incluindo as entidades sem fins lucrativos, os custos estimados também são altíssimos. Projeções de entidade especializada apontam para o impacto adicional na folha de pagamentos da ordem de 10,31% para as entidades sem fins lucrativos, e de 12,49% para as empresas privadas<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>. Causa perplexidade que o legislador tampouco tenha procurado aferir a capacidade de absorção por esses agentes econômicos dos ônus criados pela Lei do Piso da Enfermagem, sem que daí decorram consequências indesejadas – como seriam a redução ou precarização de postos de trabalho, a redução do número de leitos hospitalares nas redes privadas e a própria sobrecarga do SUS e do erário. Afinal, grande parte dos serviços públicos de saúde é prestada por entidades privadas filantrópicas e sem fins lucrativos em regime complementar, como autoriza o §1º do artigo 199 da Constituição. Essa conta impactará também o orçamento público.
O cenário é ainda mais grave porque sequer foram apresentadas formas de mitigação desta conta bilionária. Não se cogitou, ao menos, a criação de um regime de transição adequado para a implementação do piso pelos empregadores. Pretende-se que isso seja feito do dia para a noite, em um atentado contra a segurança jurídica e a proteção da confiança legítima (artigo 5º, caput, da CRFB, e artigo 23 da LINDB).
Mas a inexequibilidade orçamentária e econômica não é o único vício da Lei 14.434/2022. De uma ótica formal, desde o início do processo legislativo, já eram claros os vícios do <a href="https://www.congressonacional.leg.br/materias/materias-bicamerais/-/ver/pl-2564-2020">PL 2564/2020</a>, deflagrado pelo Senado. A uma, pela invasão da competência privativa do Chefe do Poder Executivo para iniciar projetos de lei em matérias diretamente relacionadas ao funcionamento da Administração Pública. A duas, pela violação ao pacto federativo, dado que a União usurpou a competência dos entes subnacionais para tratar do regime jurídico de seus servidores públicos.
E, dos atropelos, foi-se ao “jeitinho”: para tentar convalidar os vícios indicados (como se isso fosse possível), o Poder Legislativo sobrestou o envio do PL à sanção presidencial por mais de dois meses, em flagrante desconformidade com o Regimento Interno do próprio Congresso Nacional – que estabelece que os projetos definitivamente aprovados “serão enviados à sanção presidencial no prazo improrrogável de 10 dias” (artigo 139). Fê-lo para que pudesse propor, votar e promulgar, nesse meio-tempo, a <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc124.htm">Emenda Constitucional 124/2022</a>, editada para que o PL do piso da enfermagem não fosse suspenso “pelos tribunais do país, sob o argumento de vício de iniciativa”<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>. Ou seja, em uma lógica constitucional às avessas, alterou-se a Constituição para sanear o vício originário de um PL.
Promulgada sob essas condições, a própria EC merece ressalvas: não bastasse ter sido gestada para salvar um PL reconhecidamente viciado, ela é marcada por um ímpeto de centralização, na União, de competências típicas dos entes federativos em matéria de servidor público. Por isso, fragiliza o princípio federativo (artigo 60, §4º, I, da CRFB), ao tempo em que engessa e põe em risco a gestão do serviço público de saúde pelos entes subnacionais. Basta lembrar que também a EC 124/2022 veio desacompanhada de reflexões sobre a viabilidade fática, jurídica e econômica da instituição de um piso remuneratório uniforme para o enfermeiro, o técnico de enfermagem, o auxiliar de enfermagem e a parteira em toda a Administração Pública, e tampouco previu qualquer tipo de mecanismo compensatório dos novos encargos que impõem aos entes federativos.
Pouco após a promulgação da Lei do Piso da Enfermagem, a Confederação Nacional de Saúde, Hospitais e Estabelecimentos e Serviços (CNSaúde) ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.222. Já era de se esperar. No Brasil atual, quase tudo acaba no Supremo, para o bem ou para o mal. Nesse caso, era isso mesmo o que deveria acontecer.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> MENDES, Gilmar Ferreira. Questões fundamentais de técnica legislativa. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado, n. 11, 2007.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> V. RAWLS, John. Uma teoria da justiça. Tradução de Jussara Simões. – 3a ed. São Paulo: Martins Fontes, 2008; e <a href="http://lattes.cnpq.br/4032298536518084">SOUZA NETO, Cláudio Pereira de</a>. Consenso constitucional, neutralidade política e razão pública: elementos de teoria da constituição em Rawls. Revista Brasileira de Filosofia, v. LVI, p. 207-232, 2007.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> BARCELLOS, Ana Paula de. Direitos Fundamentais e Direito à Justificativa: Devido Procedimento na Elaboração Normativa, 2ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 115. De acordo com a autora, “(…) a aprovação de uma norma sem qualquer compromisso com a alocação de recursos para sua execução ao longo do tempo é frequentemente um instrumento de mero engodo político da população, como se a simples existência da norma transformasse magicamente o mundo dos fatos e promovesse por si só a fruição de direitos”.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Ilustrativamente, apesar da falta de qualquer pertinência temática e da ausência de estudos de viabilidade nesse sentido quando da tramitação do PL 2564/2020, que deu origem à LPNE, tem sido veiculada na imprensa a possibilidade de o PL 442/91, que visa à regulamentação e tributação de jogos de azar no Brasil, servir de custeio ao piso nacional da enfermagem.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Segundo dado da Federação Nacional dos Enfermeiros em sua petição de ingresso como amicus curiae na ADI nº 7222, calcula-se haver “atualmente 2.708,19 (dois milhões setecentos e oito mil e dezenove) profissionais inscritos perante o Conselho Federal de Enfermagem – COFEN“.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> SEI/MS, processo administrativo nº 25000.066641/2020-18, “Formulário de posicionamento sobre proposição legislativa", doc. SEI nº 0028185936. Na ocasião, o órgão salientou que “as projeções orçamentárias apresentadas para a adoção do piso salarial para todas as categorias da enfermagem que atingirão o orçamento público do setor de saúde na magnitude de dezenas de bilhões de reais nos próximos anos, restringindo o orçamento destinado do Setor Saúde”.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> Conforme a pesquisa do Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (Dieese), disponível em https://bit.ly/3pdZekX.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> A PEC 11/2022 foi proposta em 04/05/2022, aprovada no dia 13/07/2022 e convertida na Emenda Constitucional 124/2022 em 14/07/2022. A mensagem enviada pelos senadores que propuseram a PEC deixa claro que “[d]e nada irá adiantar aprovar o PL do piso salarial se no dia seguinte ele for suspenso pelos tribunais do país, sob o argumento de vício de iniciativa”.

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JOTA

Uma análise da Lei do Piso da Enfermagem à luz do devido processo legislativo constitucional

Boas intenções não bastam

Em uma lógica às avessas, alterou-se a Constituição para sanear o vício originário de um PL; uma análise da Lei do Piso da Enfermagem