Carolina Soares Vahia de Abreu

Práticas inconstitucionais arraigadas na sociedade devem ser combatidas adequadamente, sob pena de multiplicar situações contrárias ao texto constitucional.
Na última semana, a <a href="https://www.jota.info/stf/do-supremo/dino-suspende-penduricalhos-dos-tres-poderes-para-cumprimento-do-teto-constitucional">decisão liminar</a> do ministro <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Fl%C3%A1vio%20Dino">Flávio Dino</a>, relativa aos “penduricalhos” de todos os poderes que compõem a federação brasileira, ganhou destaque em inúmeras <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/controle-publico/o-stf-conseguira-acabar-com-os-penduricalhos-no-servico-publico">manchetes jornalísticas</a>. De lado os questionamentos pertinentes à vocação do instituto da reclamação, sob a perspectiva processual, o impacto material da decisão ultrapassa qualquer teoria e atinge diretamente os servidores públicos de todas as esferas federativas.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
De acordo com o ministro Dino, estariam compreendidas na alcunha todas as parcelas indenizatórias que não se destinam a recompor os gastos dispendidos pelo servidor público em razão do exercício das atribuições de seu cargo. Na prática, tais verbas indenizatórias representariam acréscimos de natureza remuneratória, cuja nomenclatura teria como único escopo afastar a incidência do teto remuneratório, previsto no artigo 37, inciso XI, da Constituição da República, por força da previsão contida no §11.
Entre os exemplos citados na decisão, há “indenização de estímulo operacional”, “verba de representação”, “gratificação de acervo processual”, “acúmulo voluntário de férias convertido em parcela indenizatória” e “auxílio-panetone”. Há, ainda, inúmeras outras denominações previstas em leis e atos infralegais nos diferentes níveis federativos.
Seja como for, a decisão, a um só tempo, indica a existência de dois problemas corriqueiros no que toca à remuneração de servidores públicos. O primeiro consiste na constatação de que, por vezes, verbas remuneratórias e indenizatórias não estão previstas em lei, em afronta ao texto constitucional. O segundo, na existência de verbas instituídas sob a rubrica de indenização, mas que possuem efetiva natureza remuneratória. É importante distinguir as duas problemáticas, ainda que não seja incomum criar, por meio de decreto, verba indenizatória que contenha essência de remuneração, o que conjuga ambas as ilegalidades.
Não por coincidência, a Emenda Constitucional nº 135/2024 alterou a redação do §11 do artigo 37, para esclarecer que cabe à lei ordinária de caráter nacional definir quais verbas teriam natureza indenizatória, e, consequentemente, estariam excluídas do limite remuneratório. Uma vez editada a referida lei, apenas será enquadrado como verba indenizatória o que constar no ato normativo nacional, a ser observado pela União, Estados e Municípios. A princípio, a medida tem o condão de reduzir questionamentos judiciais relativos à natureza jurídica de valores pagos aos servidores públicos e a necessidade de observância do teto remuneratório.
Por ora, até que seja editado o diploma normativo, persistirão no ordenamento jurídico as verbas indenizatórias instituídas por lei cuja essência é remuneratória. Afinal, a decisão monocrática proferida na Reclamação nº 88.319/SP atinge apenas as verbas que foram instituídas sem previsão legal.
Quanto ao ponto, deve-se atentar para o fato de que a decisão liminar determinou a suspensão, após o prazo de 60 dias corridos, de verbas indenizatórias e remuneratórias, que não foram expressamente previstas em lei do ente federativo. Se, por um lado, a suspensão das primeiras encontra fundamento constitucional, situação peculiar se dá diante de verbas remuneratórias que foram criadas por decreto ou ato normativo infralegal, ou mesmo verbas denominadas indenizatórias, mas essencialmente remuneratórias instituídas nestes termos.
Não se discute que a remuneração de servidor público é matéria de reserva legal, no entanto, o texto constitucional também assegura a irredutibilidade de vencimentos de ocupantes de cargos públicos, nos termos do inciso XV, do artigo 37. A literalidade da decisão liminar poderia direcionar à conclusão de que se a verba devida ao servidor público não foi prevista em lei em sentido estrito, ainda que possua natureza remuneratória, deverá ser suspensa após o prazo concedido.
A título ilustrativo, imagine que, em determinado município, a remuneração de servidores ocupantes de cargo em comissão seja prevista em ato infralegal. Observada a decisão liminar, tais valores serão suspensos após o transcurso do prazo estipulado pelo Ministro. A toda evidência, trata-se de situação teratológica, na medida em que materializa verdadeira supressão de vencimento, a violar direito fundamental de servidor público e configurar enriquecimento sem causa pela Administração Pública.
Ainda, a decisão monocrática conflita com a jurisprudência protetiva que vigora nos Tribunais Superiores quando a pauta é a remuneração de servidor público.
Recentemente, a 1ª Turma do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/STJ">STJ</a> decidiu, no <a href="https://processo.stj.jus.br/processo/pesquisa/?aplicacao=processos.ea&amp;tipoPesquisa=tipoPesquisaGenerica&amp;termo=RMS%2072765">RMS nº 72765</a>, que a alteração de critérios de cálculo de adicionais de insalubridade e periculosidade dos servidores públicos, quando persistem as mesmas condições de trabalho, é legítima, desde que não importe redução de vencimentos. Caso contrário, será necessário haver compensação da diferença para preservar a integralidade remuneratória.
Por sua vez, o STF, ao julgar o <a href="https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=7090096&amp;numeroProcesso=1524795&amp;classeProcesso=ARE&amp;numeroTema=1427">Tema 1.427 da repercussão geral</a>, fixou tese no sentido de que é inconstitucional a delegação ao Poder Executivo de atribuição para fixar e alterar o valor de parcela remuneratória. Mesmo assim, a Corte sedimentou que o reconhecimento da inconstitucionalidade não autoriza decréscimo remuneratório nem a repetição de valores.
É certo que as decisões judiciais comprometidas com o propósito de combater práticas inconstitucionais arraigadas na sociedade devem ser festejadas. Justamente por isso, o fim dos “penduricalhos” é visto com bons olhos pela sociedade. Todavia, a liminar concedida desvia do alvo primordial ao determinar a suspensão de verbas remuneratórias sem previsão em lei. Com isso, atinge, em sua maioria, os servidores públicos que não têm articulação política suficiente para aprovação de leis que disponham sobre sua remuneração. Sabe-se que, dificilmente, estes alcançam o teto remuneratório.
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Não bastasse o risco de manutenção do status quo, a determinação de suspensão de verbas remuneratórias não previstas em lei põe em xeque o vencimento e o futuro de servidores públicos que se enquadram neste cenário. Uma alternativa possível para adequar a generalidade do comando judicial é interpretar que, após o prazo fixado, não devem mais ser concedidas as referidas verbas remuneratórias para novos vínculos funcionais.
Assim, a suspensão produziria efeitos imediatos para o futuro, sem representar supressão remuneratória. Paralelamente, inexistiria risco de transcendência do teto, visto que verbas remuneratórias já são computadas para fins de limite remuneratório.
Como o tema é de interesse geral, o diálogo entre o Poder Judiciário, o Legislativo e o Executivo será fundamental para resolução da questão. O tempo dirá a forma e o tamanho do relicário construído para guardar os verdadeiros “penduricalhos”.

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JOTA

O risco de enquadrar todos os valores devidos aos servidores públicos na mesma rubrica

Penduricalho de termos ou emaranhado de verbas

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