José Leonidas Bellem de Lima

Na extensa folha corrida de atos da parceria Bolsonaro/Salles dedicados ao desmonte do aparato estatal de proteção ao meio ambiente, figura como um dos marcos inaugurais da cronologia a mutilação do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), levada a cabo ainda no primeiro semestre do governo, com a edição do Decreto nº 9.806/2019.
As alterações sobre a composição do mais importante colegiado ambiental do País foram prontamente interpretadas pela sociedade civil e pela opinião pública como aquilo que de fato são: retrocesso institucional e constrição inadmissível do espaço estatal reservado à participação popular direta na formulação e implementação de políticas públicas ambientais.
<a href="https://conteudo.jota.info/poder-contato"><img class="size-medium wp-image-292717 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-poder.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>
Entretanto, muito embora sejam em grande parte corretas as críticas mais comuns sobre a reestruturação do Conama – na medida em que têm o mérito de demonstrar objetivamente o encolhimento e a precarização da participação da sociedade civil, bem como a hipertrofia do Governo Federal –, muitas delas ainda revelam a pressuposição ou crença ingênua de que o mero retorno ao status quo pré-reforma seria suficiente para colocar o conselho, e tudo o que dele emana, nos trilhos da Constituição e da Lei.
Esta perigosa ilusão se revela, por exemplo, nas manifestações de algumas entidades da sociedade civil (ambientalistas ou não) admitidas como amici curiae nos autos da ADPF nº 623 (Rel. Min. Rosa Weber), ação ajuizada em setembro de 2019, no STF, pela então Procuradora-Geral da República, Raquel Dodge, requerendo a declaração de inconstitucionalidade do decreto.
A ADPF nº 623 se encontra, neste momento, sob julgamento do Plenário Virtual do STF, em sessão que se encerra no dia 12 de março.
Formando-se maioria em torno do lapidar voto da ministra-relatora, já disponibilizado, e em favor do provimento da ação, não teremos, então, apenas a imediata extirpação, no presente, desta reforma específica do Decreto nº 9.806/2019; teremos, isto sim, as balizas constitucionais para a construção, num futuro próximo, de um novo Conama. Confirmando-se esse cenário, estarão dadas, definitivamente, as firmes fundações de que o Presidente da República, seja ele qual for, deverá se valer, imperiosamente, como base para a reforma e manutenção desse importante edifício institucional destinado à proteção ambiental.
<blockquote class="jota-article__eye">Tal perspectiva futura vem, portanto, em boa hora, sobretudo quando notamos que ainda há os que veem no mero restabelecimento das condições pretéritas do Conama a chave para solucionar ou mesmo amenizar os graves problemas de que padece o colegiado.</blockquote>
Esses talvez busquem, no retorno a um passado “não tão ruim” quanto o presente, um contentamento semelhante ao que sentiram os personagens daquela conhecida parábola do “bode na sala”, em cujo desfecho se veem enfim livres do animal que por um tempo tornara inabitável o lar da família.
Essa expectativa, porém, não passa de uma perigosa miragem.
Afinal, só quem nunca testemunhou, naquele conselho, as agruras cotidianamente vivenciadas pela diminuta minoria de entidades exclusivamente ocupadas em fazer valer posições em prol do meio ambiente, ou então quem já esqueceu o quão inviável sempre se fez a participação da sociedade civil ali, pode imaginar que, com a simples retirada do ordenamento jurídico desse verdadeiro bode na sala que é o Decreto nº 9.806 – e com a consequente reinstalação do “velho normal” – cessarão as sistemáticas iniquidades que se dão no Conama.
Uma outra hipótese, menos provável, para explicar essa inusitada defesa da “restauração” do Conama é a de que, para umas poucas entidades que ali efetivamente já atuaram – como peças essenciais para conferir ao colegiado a aparência de legitimidade democrática e de profundidade da cognição das matérias discutidas – mostra-se aprazível a ideia de retorno à configuração antiga, já que esta poderia lhes trazer, em certa medida, o conforto rebaixado do papel de coadjuvantes que desempenharam outrora, quando se lhes consentia a eventual apresentação de críticas contra as decisões tomadas pela maioria, mas nunca a capacidade de influir de fato nas deliberações.
Tais hipotéticas razões podem até tentar explicar, mas não justificam a possibilidade de que essas entidades da sociedade civil se deixem tão docilmente ludibriar pela velhaca estratégia do bode na sala.
Como se sabe, o referido decreto praticamente extirpou do colegiado a participação social, neutralizando-a não apenas em termos quantitativos (concedeu apenas 17% dos assentos à sociedade civil, enquanto os entes governamentais ficaram com 74%, dos quais 44% são do próprio Governo Federal), mas também qualitativos (escolha por sorteio das ONG’s ambientalistas com assento no conselho e impossibilidade de reeleição, impedindo a autonomia do segmento para escolher democraticamente seus próprios representantes, como sempre se deu).
No que concerne à divisão de assentos, os números anteriores à reforma, por outro lado, não eram muito mais favoráveis para o segmento da sociedade civil: no desenho antigo, somente onze, num total de aproximadamente 95, eram ocupados por ONG’s ambientalistas independentes (não indicadas pelo Governo), sendo essas as únicas entidades que, ali, defendiam com exclusividade o propósito de proteção ambiental.
Assim, se encarada com objetividade a repartição de cadeiras, e lida em termos de efetiva capacidade da sociedade civil para influir decisivamente em resultados de deliberações do Conama, vê-se que o peso das ONG’s é, hoje, tão insignificante quanto era ontem.
Talvez o que antes havia de diferente é que ONGs, podiam, ao menos esporadicamente, desempenhar o papel de “minoria incômoda” no Conama, e assim logravam, quando muito, a mitigação de alguns dos efeitos mais nocivos de propostas normativas antiambientais.
De todo modo, mesmo que analisado o “antes-e-depois” do Decreto nº 9.806/2019 apenas pelo critério quantitativo (percentual da representação conferida aos segmentos representados), fica claro que os que defendem exclusivamente o interesse público primário de proteção ambiental – e, portanto, os mais legitimados para representar, no Conama, a sociedade<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> – sempre constituíram ali uma minoria inexpressiva e desprovida dos meios necessários para, nem se diga fazer valer suas proposições, mas até mesmo para vê-las discutidas pelo colegiado, ainda que amparados nas melhores evidências científicas e conhecimentos técnicos.
As lamentáveis cenas do episódio que ficou conhecido como “revogaço” – reunião plenária do Conama ocorrida em 28 de setembro 2020, em que foram extirpadas do ordenamento três importantes resoluções sobre a proteção de ecossistemas sensíveis e de outras áreas de preservação permanente – apenas expuseram à sociedade em geral esse fenômeno que, na realidade, sempre caracterizou e condicionou a atividade de produção normativa do conselho, ainda que antes do Decreto nº 9.806/2019 ele se manifestasse com menos publicidade e desfaçatez. Refiro-me, aqui, claro, à gritante disparidade existente entre a diminuta minoria daqueles que defendem exclusivamente os interesses “ambientais” – isto é ONG’s ambientalistas – e aqueles outros que ali estão para defender interesses “próprios” das mais variadas ordens (sejam de natureza política, governamental ou econômica).
Os que pertencem a essa esmagadora maioria defensora de “interesses múltiplos” sistematicamente se unem para se contrapor às ONGs ambientalistas. Essa aglutinação, que se replica caso a caso com pequeníssimas variações – e as exceções confirmam a regra –, acontece porque a verdadeira proteção ao meio ambiente não interessa aos que defendem interesses próprios. Afinal, no mais das vezes, a satisfação das reais prioridades dos agentes econômicos e político-governamentais (grosso modo, lucratividade e arrecadação de tributos) resta parcialmente prejudicada pela aprovação de uma norma ambientalmente protetiva, já que esta basicamente transforma em custos ou perdas de receita as externalidades negativas que uma dada atividade pode causar sobre o meio ambiente.
No entanto, pela própria lei que o criou –  art. 6º, inc. II, da Lei nº 6.938/1981 (“Lei da Política Nacional do Meio Ambiente”) –, o Conama constitui-se como um órgão de proteção ambiental.
Nesse sentido, tudo o que se dá no e por meio do Conama – desde a composição dos seus órgãos técnicos, até o conteúdo de suas resoluções, passando ainda pelos procedimentos internos estabelecidos no seu regimento – deve obrigatoriamente estar em consonância com a consecução dessa finalidade que o vincula legalmente, qual seja, a de proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Essa imposição vale também para as questões postas diante do Conselho que, em alguma medida, exijam inevitáveis sopesamentos de impactos ambientais.
Contudo, não é nada disso que se verifica na realidade do Conama – nem antes da reforma do colegiado, nem tampouco na composição introduzida pelo Decreto nº 9.806/2019 –, tanto do ponto de vista da disparidade quanto nos procedimentos internos do colegiado.
Tudo isso se reflete, como sói ser, na qualidade dos atos normativos do Conama. Deliberações semelhantes às que resultaram no revogaço – prejudiciais ao meio ambiente e com a oposição solitária da minoria das ONG’s ambientalistas – podem ser facilmente encontradas nos anais do “antigo” Conama, algumas inclusive tomadas até pouco tempo antes da reforma de 2019.
Cite-se, nesse sentido, a aprovação da Resolução 491/2018, que estabeleceu novos padrões de qualidade do ar insuficientemente protetivos, e que tem agora sua constitucionalidade questionada no STF, na ADI 6148; ou a aprovação das resoluções nº 490 e 492/2018, que estabeleceram o início das novas fases do Proconve com prazos muito defasados, chancelando assim a vontade da indústria automotiva.
Tão iníqua já era a composição anterior, que, em certa ocasião, o segmento ambiental, no afã de ver suas pretensões ao menos recebidas e debatidas, e uma vez mais impedido de exercer o seu múnus de defesa ambiental, teve que apelar para um verdadeiro ato de desobediência civil, retirando-se dos trabalhos para objetar e denunciar a surdez, a insensibilidade e hostilidade que o Conama dispensava às lídimas pretensões da sociedade civil.
Com efeito, a solução para esses problemas estruturais do Conama, oriundos da baixa representatividade, passa inevitavelmente pelo estabelecimento de uma composição que garanta a maioria dos assentos para as ONGs ambientalistas independentes e autonomamente organizadas – isto é, não indicadas pelo Governo, tampouco sorteadas aleatoriamente, mas sim eleitas pelos seus próprios pares.
Essa é a conclusão lógica a que se chega quando se consideram as seguintes premissas:
<ol>
<li>O Conama é colegiado participativo que tem sua atuação vinculada, por Lei, à proteção ambiental;</li>
<li>Tudo o que se decide no Conama se dá pela técnica decisória da maioria;</li>
<li>Dos agentes com representação no Conama, somente as ONGs ambientalistas independentes defendem, com exclusividade, o propósito de proteção ambiental (isso por sua própria natureza e razão de ser).</li>
</ol>
Tudo isso considerado, conclui-se que o Conama só poderá funcionar como órgão efetivamente dedicado à proteção ambiental, em cumprimento à sua finalidade legal, se as ONG’s ambientalistas, independentes e autonomamente organizadas, compuserem a maioria dos assentos com direito a voto.
Somente assim aqueles que ali estão para promover interesses próprios e estranhos à proteção ambiental terão o ônus de provar e convencer o resto de seus pares de que suas propostas se adequam à proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, e não o contrário, como sempre ocorreu no Conama.
Se assim não for, a sociedade continuará condenada a assistir, impotente, à repetição no Conama daquilo que se deu de forma escancarada e didática na fatídica reunião plenária de setembro de 2020, qual seja: propostas divorciadas da proteção ambiental e que atendem apenas a interesses parciais sendo transformadas em resoluções que regrarão (ou, no caso, revogações que desregrarão), em âmbito nacional, com força de lei, a matéria ambiental.
Por fim, é preciso alertar que o Conama não é um órgão de governo, e nem mesmo do Governo Federal. É, antes, por definição da própria lei que o instituiu, o “órgão consultivo e deliberativo” (art. 6º, inc. II, da Lei nº 6.938/1981) pertencente ao Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), sistema este que, por sua vez – e não à toa recebendo a qualificação de nacional –, congrega órgãos ambientais dos três níveis de entes federativos (União, estados e municípios). Ao Executivo Federal, ou, mais especificamente, ao Ministério do Meio Ambiente, que vem a presidir o Conama, cabe apenas “prover os serviços de apoio técnico e administrativo”<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> para que o colegiado cumpra o seu objetivo: de proteção do meio ambiente.
Assim sendo, não deveria estar dentro da discricionariedade do Chefe do Executivo Federal impor, muito menos de forma tão draconiana e a seu favor, a divisão do número de assentos naquele Conselho.
Tudo isso dito, tanto a anterior como a atual composições do Conama ferem, igualmente, o núcleo essencial dos princípios constitucionais da participação popular direta (art. 1º, parágrafo único, da CF), da igualdade (art. 5º, caput), da vedação do retrocesso ambiental (subsumido da regra matriz constitucional de tutela do ambiente, art. 225, caput) e da legalidade (art. 37, caput).
Retornar ao antigo desenho no tocante à divisão das cadeiras do Conama, como defendem (ou deixam de rechaçar) inclusive algumas ONGs ambientalistas que já se manifestaram nos autos da ADPF 623, continuaremos a ter ali a efetivação autoritária de interesses parciais (político-governamentais, econômico-empresariais, entre outros), mas nunca os dos defensores exclusivos dos direitos ambientais, uma vez que estes continuarão a ter uma presença meramente formal nos processos.
Minguados e esporádicos acertos em uma composição de maioria governamental não podem ser utilizados como pressuposto de razoabilidade capaz de justificar as infringências à Constituição Federal e à Lei que institui e rege a atuação do Conama. Quanto antes, só revelam que, pontualmente, forma-se uma ampla maioria que consente com a aprovação de um regramento sobre uma determinada atividade, mas sempre, claro, nos moldes estabelecidos pelo respectivo setor econômico ou governamental interessado em melhor explorá-la economicamente.
Permitir que o bloco coligado de entes governamentais e empresariais continue a deter a maioria dos assentos de um órgão de defesa do meio ambiente é dar a ele um cheque em branco, isto é, o poder de ditar qual, quando e em que termos deve se dar a (des)proteção ambiental que merecemos ter.
<blockquote class="jota-article__eye">Restaurar a composição anterior, ou mesmo permitir que não se confira maioria naquele Conselho ao segmento ambiental, propiciará a contínua repetição das escandalosas decisões que sempre assistimos em detrimento do meio ambiente.</blockquote>
As ONGs que insistem em defender essa pseudossolução, perderam, assim, a valiosa oportunidade de participar de forma ativa e lúcida da discussão, no âmbito da ADPF 623, sobre a construção de um novo Conama realmente comprometido com a proteção ambiental.
No entanto, caso efetivamente prevaleça, no Plenário, o entendimento anunciado no primoroso voto da Ministra Relatora, ficará constatado, então, que ao menos o Supremo Tribunal Federal, atento à Constituição, soube antever os riscos de se transigir com correções precárias e parciais como aquela – e não terá caído na esparrela da fábula, que faz apenas retirar o bode do centro sala.
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O episódio 50 do podcast Sem Precedentes faz uma análise da decisão tomada pelo Supremo Tribunal Federal nesta semana e que pode acelerar a aplicação de vacinas contra a Covid-19. Ouça:
https://www.youtube.com/watch?v=b9z7dDRHnrg
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> A legitimidade subjetiva por excelência das ONG’s ambientalistas para representar os interesses do “público em geral” em espaços participativos do Estado está consagrada em normativas basilares do Direito Internacional do Meio Ambiente, como a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), e a Convenção de Aarhus sobre Acesso à Informação, Participação Pública na Tomada de Decisões e Acesso à Justiça nas Questões Ambientais (2001) e o Acordo Regional de Escazú sobre Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais na América Latina e no Caribe (2018).
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Art. 10 do Decreto 99.274/1990.

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JOTA

Se maioria seguir relatora Rosa Weber, STF dará balizas para novo edifício institucional de proteção ao meio ambiente

Pela construção de um novo Conama

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