João Pereira Monteiro Neto

Tramita no Congresso Nacional a <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/150383">PEC 34/2021</a>, Proposta de Emenda à Constituição apresentada no início de outubro e originária do Senado Federal, cuja disposição (única) prevê a possibilidade de investidura de parlamentar no cargo de chefe de missão diplomática de caráter permanente, sem a perda do respectivo mandato, alterando a consequência atualmente prevista na Constituição (art. 56, I).
Segundo a PEC, o dispositivo constitucional passará a ter a seguinte redação: “Art. 56. Não perderá o mandato o deputado ou senador: I – investido no cargo de ministro de Estado, governador de território, secretário de estado, do Distrito Federal, de território, de prefeitura de capital ou chefe de missão diplomática de caráter permanente ou temporária”.
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O chefe de missão diplomática de caráter permanente é nomeado pelo presidente da República com o título de embaixador (art. 39 da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11440.htm">Lei n. 11.440/2006</a>). Se a designação de embaixador excepcionalmente recair sobre pessoa não integrante da carreira diplomática (em regra, nomeiam-se ministros de primeira e subsidiariamente de segunda classes: art. 41, caput, parágrafo único, da Lei n. 11.440/2006), o escolhido deverá ser sabatinado e aprovado pelo Senado Federal (art. 52, IV, da CF). Logo, segundo a PEC 34/2021, na hipótese de senador ser nomeado embaixador, os próprios pares congressistas sabatinarão e apreciarão a escolha.
A atuação do poder constituinte derivado não é imoderada nem ilimitada. A par dos limites explícitos à atuação do poder derivado (art. 60, § 4º, I a IV), a Constituição Federal contém também limites materiais implícitos, assim compreendidos os temas que, apesar de omitidos no art. 60, § 4º, I a IV, não podem ser objeto de emenda constitucional. A exemplo de limites materiais implícitos representativos, mencionem-se o princípio republicano e o postulado da soberania nacional, que, na hipótese de aprovação da PEC 34/2021, seriam violados, segundo propõem, em exame perfunctório, as presentes reflexões críticas.
Como consabido, a forma republicana foi objeto de plebiscito em 21 de abril de 1993 e, após confirmada em deliberação popular (art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT e artigo único da Emenda Constitucional n. 2/1992), estabilizou-se como postulado intangível do regime vigente. Em outras palavras, o poder constituinte originário estabeleceu que apenas a deliberação popular plebiscitária – recordando que “todo o poder emana do povo” (art. 1º, parágrafo único, da Constituição) – constituiria via idônea à desconstituição da forma de governo republicana.
Logo, o princípio republicano não está sujeito, direta nem indiretamente, à ingerência reformista por intermédio de emenda constitucional, exceto na hipótese de nova emenda para prever futuro plebiscito, cujo resultado seja positivo à alteração da atual forma de governo.
Como é cediço, um dos aspectos centrais da forma republicana, remontando os próprios ideais ciceronianos, designa a prevalência do interesse comum sobre interesses particulares, designadamente pela soberania de um Estado permanente e pela transitoriedade de governos. Os interesses do Estado sobrepõem-se, pois, a interesses de grupos, de corporações etc., prevalecendo inclusive em relação a pautas reivindicativas de detentores do próprio poder, que é transitório e emana do povo, características essenciais do princípio republicano.
A soberania popular, constituindo o próprio cerne do princípio republicano, é ontologicamente avessa à ideia de que o governo seja estranho ao interesse comum, imbricado à própria “soberania popular”, na qual “todas as coisas residem no povo”; a prevalência de interesses específicos ou particulares em detrimento de interesses comuns viola, portanto, os mais básicos preceitos da república.
Outra decorrência notória do preceito republicano é a descentralização das diversas manifestações de exercício dos poderes do Estado, pressupondo, no caso brasileiro, um equilíbrio institucional imanente entre Executivo, Legislativo e Judiciário. A PEC 34/2021, caso aprovada, implicaria um desequilíbrio institucional incompatível com o princípio republicano. Nesse contexto, observe-se que “compete privativamente ao Senado Federal [...] aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente”, nos termos do art. 52, IV, da Constituição Federal.
A perda do mandato do parlamentar nomeado embaixador, submetido à posterior sabatina no Senado Federal (arguição em sessão secreta), além de coadunar-se com exigência inerente à harmonia entre os Poderes, constitui decorrência inarredável do princípio republicano. Afinal, sendo o chefe de missão diplomática permanente a “mais alta autoridade brasileira no país em cujo governo está acreditado” (art. 40 da Lei n. 11.440/2006) – representante de Estado e, logo, do Poder Executivo brasileiro (art. 84, VII, da CF) –, a possibilidade de retorno ao cargo do parlamentar investido da função de embaixador, tal como proposta na PEC 34/2021, implicaria um desequilíbrio institucional incompatível com a forma republicana.
Exatamente pelo fato de constituir a “mais alta autoridade brasileira”, o embaixador é, em síntese, um representante do presidente da República (Poder Executivo) nos Estados estrangeiros, sendo imperioso que, a assunção [excepcional] da função por membro do poder legislativo acompanhe-se da inarredável perda do mandato parlamentar.
Tais considerações, que apontam a ofensa ao princípio republicano perpetrada pela PEC 34/2021, culminam, assim, na segunda consequência de incompatibilidade material da proposta com o texto constitucional intangível, qual seja, a cláusula explícita da separação (independência e harmonia) dos Poderes (arts. 2º e 60, § 4º, III, da CF).
É tradicional a lição doutrinária que assinala a incompatibilidade da manutenção do mandato de parlamentar designado embaixador, pois, como decorrência própria do princípio republicano, os impedimentos constitucionais a parlamentares visam assegurar a independência do Poder Legislativo e a desestimular ingerências indevidas nas esferas de atuação do poder estatal, proibindo-se “o parlamentar de exercer função noutro poder” (Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 155), tal como dispunha v.g. em caráter peremptório, inclusive quanto à incompatibilidade para o cargo de ministro de Estado, a primeira Constituição Federal republicana (art. 50, caput, parágrafo único, da Constituição de 1891).
Ainda com esteio em abalizada doutrina pátria, vale mencionar que “a independência dos Poderes significa que a investidura e a permanência das pessoas num dos órgãos do governo não dependem da confiança nem da vontade dos outros [Poderes]” (Cf. SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 114).
Além da vedação de ingerências recíprocas quanto à investidura de cargos e funções de confiança, é evidente também que a confusão de atribuições, estipulando-se “prerrogativa” de retorno ao exercício da função parlamentar, após a assunção de chefia de Estado acreditado pelo presidente da República para missão diplomática de caráter permanente no exterior, constitui inequívoca desarmonia republicana, violando-se o postulado da separação dos Poderes.
Afinal, a investidura na função de chefe de missão diplomática de caráter permanente impede peremptoriamente o parlamentar de retornar ao exercício das atribuições no Poder Legislativo, pois a representação no exterior – “a mais alta autoridade brasileira” acreditada pelo presidente da República – consiste em tarefa de cunho tipicamente executivo, não sendo despropositado, assim, que o atual texto da Constituição Federal só autorize a assunção em missão diplomática temporária (art. 56, I).
A sabatina pelo Senado Federal (art. 52, IV, da CF) representa, aliás, manifestação própria do sistema de freios e contrapesos, que impede embaixadores, designados [excepcionalmente] pelo presidente da República dentre pessoas externas à carreira diplomática, de serem concomitantemente membros do Poder Legislativo, razão pela qual o parlamentar designado que aceite a nomeação não poderá retornar ao exercício do mandato, ante o impedimento constitucional ínsito à separação dos Poderes, além do imperativo republicano que está na base de tal exigência, conforme já exposto.
Finalmente, como argumento de arremate à inconstitucionalidade da PEC 34/2021, caso aprovada, verifica-se também violação à soberania nacional.
O representante diplomático não detém mandato eletivo, diferindo-se, pois, da representação popular; os membros da diplomacia integram carreira típica de Estado, exigindo-se inclusive que sejam brasileiros natos (art. 12, § 3º, V, da CF). É inadmissível que a mais elevada função, de uma carreira típica de Estado no âmbito do Poder Executivo, possa ser assumida cumulativamente por mandatário do Poder Legislativo, sem o inarredável impedimento peremptório para o exercício a posteriori do mandato eletivo.
A representação diplomática constitui manifestação da soberania do Estado brasileiro, fazendo-se acreditar no exterior por agentes designados pelo presidente da República (art. 84, VII, da CF), preferencialmente dentre membros de carreira típica de Estado (art. 41, caput, parágrafo único, da Lei n. 11.440/2006). Logicamente, não se trata de uma “função política”, cujas escolhas preferenciais possam considerar membros das Casas parlamentares sem a perda dos respectivos mandatos, sob pena de se comprometerem as próprias relações internacionais do Estado brasileiro.
A representação no exterior por membros da carreira diplomática, caracterizada, como é notório, por uma formação complexa, extensa e integrada dentre as diversas classes, constitui decorrência e exigência de Estado. Não é despropositado, desse modo, que a lei de regência estabeleça que a função de embaixador deva recair apenas excepcionalmente sobre pessoa não integrante da carreira diplomática (art. 41, caput, parágrafo único, da Lei n. 11.440/2006), sob pena de se comprometer a higidez da representação e da proteção dos interesses brasileiros no campo internacional.
As funções exercidas por embaixadores integram o núcleo estratégico do Estado brasileiro, e a existência de uma carreira própria (de diplomata) para que esse múnus seja realizado com excelência pressupõe evidentemente os princípios constitucionais regentes da República Federativa do Brasil em suas relações internacionais (art. 4º da CF), sendo, pois, feição inerente à soberania.
Por todas as considerações trazidas, são evidentes os inúmeros pontos de incompatibilidade da PEC 34/2021 com postulados e questões intangíveis da Constituição Federal, reclamando que tanto as Casas Legislativas, por ocasião do controle preventivo de constitucionalidade, quanto o Poder Judiciário, na eventualidade de aprovação que inste o controle a posteriori ou repressivo, zelem pela higidez das cláusulas pétreas, constitutivas de autêntica limitação ao poder de emenda à Carta promulgada na presente era democrática.
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JOTA

Proposta permitiria investidura de parlamentar como chefe de missão diplomática permanente sem a perda do mandato

PEC que tenta criar o &#8216;embaixador parlamentar&#8217; é inconstitucional

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