Opinião & Análise

Coronavírus

PEC dos Fundos Públicos: impactos tributários e no cenário de crise da Covid-19

Texto aprovado pela CCJ pode reduzir a carga tributária de diversos setores e auxiliar no gerenciamento da Covid-19

Tributário
Foto: Marcos Santos/USP Imagens

Em novembro de 2019, o Ministro da Economia apresentou ao Congresso Nacional 3 (três) Propostas de Emenda à Constituição Federal (PECs) com a finalidade de equilibrar as contas da União, Estados e Municípios, dentre as quais a chamada PEC dos Fundos Públicos.

De acordo com essa proposta, fundos públicos de qualquer natureza devem ser instituídos e regulamentados por meio de lei complementar, de modo que os fundos já existentes deverão ser ratificados por meio de nova lei, no prazo de 2 anos, contado a partir da promulgação da Emenda. Aqueles que não forem ratificados nos termos da PEC serão extintos e os seus recursos serão liberados ao ente federado ao qual o fundo se vinculava.

A ideia é, basicamente, desvincular recursos acumulados nesses fundos para que sejam aplicados na amortização da dívida pública e em investimentos em outras áreas para desenvolvimento socioeconômico do país. Estima-se que, apenas no âmbito federal, a liberação de recursos pode chegar a R$ 219 bilhões. Se a proposta já era positiva por esse aspecto, ela pode se tornar ainda mais relevante no cenário atual em que vive o país (e o mundo) com a crise do Covid-19.

No último mês, após a apresentação de mais de 50 emendas pelos Senadores, a PEC foi votada pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) e aprovada com algumas alterações ao texto inicial, com a finalidade delimitar o alcance da regra de extinção dos fundos para aqueles criados até 31 de dezembro de 2016, bem como preservar determinados fundos específicos[1] e estabelecer a destinação das receitas públicas desvinculadas.

Na esfera tributária, existem taxas e contribuições criadas com a finalidade de financiar setores específicos da economia, cuja arrecadação é destinada aos fundos públicos correspondentes, de modo que a extinção do fundo poderia implicar na extinção da obrigação tributária vinculada a ele. Muito embora essa questão tenha sido levantada na Emenda nº 14, da Senadora Eliziane Gama, que propôs a inclusão de dispositivo prevendo que a extinção dos fundos “implicará na extinção das contribuições criadas como fontes de receitas específicas de tais fundos”, a emenda foi rejeitada e a PEC não trata do assunto de maneira expressa.

No Parecer apresentado pela CCJ, destacou-se que a extinção dos fundos públicos não implicaria, necessariamente, no fim dos programas e projetos aos quais eles se destinavam, de modo as taxas e contribuições devidas atualmente deveriam ser mantidas para dar continuidade aos financiamentos existentes.

No entanto, parece-nos incabível a manutenção de obrigações tributárias que possuem destinação a programas e projetos específicos financiados por fundos que venham a ser extintos. Isso porque, esse tipo de taxa e contribuição têm como requisito a existência de vinculação específica para atendimento a determinada finalidade por parte do agente estatal. Sem a ratificação da lei instituidora do fundo, nos termos da PEC, essa norma perde sua validade e, portanto, inexistiria o amparo legal necessário para se manter qualquer exigência fiscal.

Além disso, na ausência de previsão legal a respeito da sua destinação, essas taxas e contribuições acabariam caracterizando verdadeiro “imposto”, que nada mais é do que a receita decorrente de tributos não vinculados a uma ação estatal, recolhidos de acordo com as várias hipóteses de incidência previstas na Constituição Federal. Para instituição de um novo imposto, contudo, é necessária a observância de 3 (três) requisitos: (1) aprovação por lei complementar; (2) determinação de fato gerador e base de cálculo diferentes daqueles determinados para outros impostos previstos na Constituição; e (3) adoção do princípio da não-cumulatividade; os quais não seriam observados com a mera manutenção de taxas e contribuições anteriormente destinados a fundos públicos.

A exemplo disso, na área de telecomunicações, existem atualmente o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST), o Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (FUNTTEL) e o Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (Fistel), cuja principal fonte de receita decorre de contribuições pagas pelas empresas do setor na execução das suas atividades, criadas pelas mesmas leis instituidoras dos fundos.

Da mesma forma, na indústria audiovisual, existe o Fundo Nacional da Cultura (FNC), financiado pela Contribuição para Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional (CONDECINE), incidente sobre operações envolvendo obras cinematográficas. Em todas essas hipóteses, caso os fundos não sejam ratificados nos termos da PEC, as taxas e contribuições a eles destinadas, se mantidas, estarão eivadas de inconstitucionalidade.

Apesar de ter sido apresentada no final do ano passado, quando ainda não vivíamos a atual crise sanitária e econômica mundial, essa PEC pode ser uma excelente alternativa para liberação de recursos atualmente parados nos fundos e auxiliar nas contas públicas da União, Estados e Municípios. Além disso, a extinção de tributos relacionados a esses fundos contribuirá para a redução da carga tributária de empresas de diversos setores, além de encerrar disputas atualmente existentes entre fisco e contribuintes sobre esses tributos.

O texto da PEC aprovado pela CCJ seguirá para votação em dois turnos no Plenário do Senado. Após a aprovação, será encaminhado para a Câmara, onde terá a sua constitucionalidade e mérito analisados para posterior votação em dois turnos. A celeridade do Congresso em analisar essa proposta pode gerar impactos muito positivos à economia brasileira.

Além disso, durante essa tramitação, é necessário que sejam considerados os benefícios da medida ao controle da crise no país, inclusive com a análise da questão sobre a manutenção das taxas e contribuições destinadas aos fundos públicos, evitando-se potenciais disputas judiciais sobre o tema após a promulgação da PEC.

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[1] Tais como os fundos: (i) previstos nas Constituições e Leis Orgânicas dos entes federativos; (ii) criados para operacionalizar a vinculação de receitas estabelecidas na Constituição (como, por exemplo, o Fundo de Amparo ao Trabalhador – “FAT”); (iii) destinados à prestação de garantias e avais; (iv) instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal (artigo 76-A, parágrafo único, inciso II, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT); (v) Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP), Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN) e Fundo Nacional Antidrogas (FUNAD); (vi) Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT); e (vii) Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (FUNCAFÉ).