Guilherme Solino

A resistência atual do governo à <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/161269">PEC 65/2023</a> passou a se concentrar em um 
argumento específico: a relação entre <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/banco-central">Banco Central</a> e <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/tesouro-nacional">Tesouro Nacional</a>. 
A preocupação, externada por integrantes da equipe econômica, é que a 
reorganização institucional proposta pela PEC gere alterações no conceito da 
dívida bruta do governo geral (DBGG) e na classificação dos fluxos entre as 
duas instituições, criando eventual ruído fiscal em um momento politicamente 
sensível.
A objeção merece análise técnica cuidadosa. Mas o ponto central é que a 
questão está essencialmente resolvida no atual texto da PEC. A objeção torna- 
se, assim, menos um problema jurídico ou econômico e mais uma narrativa 
política sobre a forma de apresentar os impactos da mudança institucional na 
metodologia estatística.
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A PEC 65 não cria um BC “fora do Estado”, nem estabelece qualquer 
ruptura fiscal. O relatório divulgado pelo senador Plínio Valério (PSDB-AM) em 20 de maio enquadra o BC como entidade pública de natureza especial, integrante do setor público financeiro, com regime jurídico próprio de autoridade monetária.
Essa definição é relevante porque aproxima o tratamento institucional brasileiro da 
aplicabilidade dos padrões internacionais utilizados pelo Fundo Monetário 
Internacional (FMI) em seus manuais de estatísticas fiscais.
A mudança fundamental diz respeito à classificação do BC nas estatísticas 
fiscais. Como no mundo inteiro o padrão é que os bancos centrais sejam 
autônomos dos governos centrais em termos orçamentários e financeiros, 
todos os manuais internacionais de todos os domínios estatísticos (contas 
nacionais, balanço de pagamentos, monetárias e fiscais) classificam os bancos 
centrais como entidades integrantes do setor público financeiro.
Devido à dependência do BC do orçamento e dos repasses do Tesouro Nacional, as estatísticas fiscais brasileiras classificam o BC como integrante do governo 
central. Essa discrepância do padrão estatístico internacional já gerou 
recomendação de missão de assistência técnica do FMI e de equipe técnica do 
TCU. Um dos efeitos da PEC da autonomia administrativa, orçamentária e 
financeira do BC é permitir o alinhamento das estatísticas fiscais brasileiras ao 
padrão internacional.
Especificamente sobre a DBGG, o Banco Central já divulga atualmente essa 
estatística em dois conceitos. O primeiro é o conceito nacional da DBGG, que 
decorre da classificação estatística própria do banco central brasileiro. O segundo é o conceito utilizado internacionalmente, que inclui os títulos livres do Tesouro Nacional na carteira do BC. O Relatório de Política Monetária de março de 2025 esclareceu que essa diferença representou aproximadamente 10,7 pontos percentuais do PIB em 2024.
Ou seja: o mencionado “aumento da DBGG” não decorre da criação de 
nenhuma nova dívida, nem de expansão de passivos públicos. Trata-se apenas 
de mudança de conceitos estatísticos sobre passivos já existentes e já 
amplamente divulgados pelo próprio BC.
As operações compromissadas, por exemplo, já integram normalmente o 
conceito nacional da DBGG porque representam obrigação efetiva do setor 
público com o mercado. O que muda com o enquadramento do BC no setor 
público financeiro é o tratamento dos títulos livres em carteira, e não a situação 
econômica do Estado brasileiro.
A preocupação política é compreensível. Em ambiente eleitoral, um hipotético 
aumento da DBGG poderia ser explorado como “deterioração fiscal”, ainda que 
sem qualquer alteração material na solvência pública ou na necessidade de 
financiamento do governo. Ressalte-se, novamente, que não há qualquer “aumento da DBGG”, mas alternância de conceitos, ambos já atualmente divulgados em conjunto e que continuarão assim. Ou seja, isso não transforma a PEC em problema fiscal.
Ao contrário. O próprio Manual de Estatísticas Fiscais do Banco Central 
informa que, pelos padrões internacionais, bancos centrais devem ser 
classificados no setor público financeiro, como abordado acima. O arranjo 
brasileiro atual decorre de características históricas e institucionais específicas, 
especialmente a dependência orçamentária do BC em relação ao orçamento 
fiscal e o regime de repasses de orçamento do Tesouro Nacional.
A PEC 65 reorganiza exatamente esse ponto. O BC passa a operar com 
orçamento próprio, receitas próprias e regime orçamentário compatível com a 
natureza de suas funções. Isso não significa ausência de controle público. O 
texto preserva governança institucional, prestação de contas, fiscalização pelo 
TCU e apreciação política de despesas administrativas relevantes.
O segundo ponto de objeção da equipe econômica seria a classificação 
estatística dos fluxos entre o BC e o Tesouro Nacional. Trata-se, no caso, de 
fluxos determinados pela Lei 13.820/2019, que será explicitamente 
recepcionada pela PEC. Atualmente, esses fluxos financeiros se anulam no 
resultado fiscal do governo central, pois a uma receita (despesa) do BC 
corresponde uma despesa (receita) do governo federal.
Com a reclassificação estatística do BC para o setor público financeiro, esses fluxos passarão a se dar entre esferas distintas do setor público. Adicionalmente, a autonomia orçamentária e financeira do BC implica, nas estatísticas fiscais, que suas transferências de resultados positivos ao Tesouro Nacional sejam assimiladas a dividendos (receitas primárias), enquanto a cobertura de prejuízos pelo Tesouro Nacional seja considerada capitalização (despesas primárias). Nas diversas rodadas de interlocução entre BC, governo e Senado em torno da PEC nos últimos anos, esses pontos foram sendo incorporados ao texto, que contempla robustas vacinas contra “ruídos fiscais”.
Em termos da mencionada volatilidade do resultado fiscal, o inciso I do § 7º do 
art. 164 da PEC, nos termos do último relatório legislativo, responde 
preventivamente à essa principal crítica fiscal. O dispositivo prevê constituição 
de reserva de resultado destinada à preservação do patrimônio institucional e à 
cobertura de perdas e contingências, justamente para minimizar ao máximo futuras necessidades de cobertura de resultado pelo Tesouro Nacional, 
decorrente da volatilidade inerente ao balanço de uma autoridade monetária.
Esse ponto é central. O BC opera reservas internacionais, política monetária e 
instrumentos de liquidez sujeitos a oscilações cambiais e financeiras. O regime 
proposto permite absorção dessas variações dentro da própria dinâmica 
patrimonial da autoridade monetária, sem necessidade de transferência 
imediata ao Tesouro ou de recomposição automática pela União.
Além disso, o inciso II do referido parágrafo explicita que esses fluxos entre o 
BC e o Tesouro Nacional não serão contabilizados nas metas fiscais para 
receitas, despesas ou resultado.
Ou seja, a esses fluxos será dado o mesmo tratamento atualmente existente aos créditos extraordinários e outras exceções, cujos impactos são devidamente incorporados às estatísticas fiscais, mas não sensibilizam a apuração das metas. Neste caso, o dispositivo da PEC possibilita a comparabilidade da apuração das metas fiscais ao longo do tempo, apenas da mudança da metodologia estatística.
Igualmente visando a comparabilidade intertemporal, o art. 7º prevê que as 
alterações decorrentes da PEC não alterarão a base de cálculo do limite de 
despesa primário previsto no atual regime fiscal.
Em terceiro lugar, o parágrafo único do art. 6º determina que as estatísticas 
fiscais do BC, utilizadas para a apuração das metas fiscais, especifiquem 
explicitamente a parcela do resultado e de sua variação que decorrem dos 
ajustes metodológicos das estatísticas fiscais causados pela PEC.
O debate público frequentemente trata a autonomia financeira do BC como 
inovação radical. Mas a proposta tem forte componente de compatibilização 
histórica. Antes da Constituição de 1988, o Banco Central já operava com 
receitas próprias, orçamento próprio e rito orçamentário específico vinculado à 
autoridade monetária. A PEC 65 não inventa qualquer “privilégio”. Ela adapta 
ao atual ambiente constitucional uma lógica funcional historicamente associada 
à atividade de banco central.
O verdadeiro problema é o modelo atual com sua incoerência institucional. O 
BC administra ativos financeiros relevantes, opera política monetária, mantém 
infraestruturas críticas como o Pix e o Sistema de Pagamentos Brasileiro, 
supervisiona um sistema financeiro altamente complexo e atua em episódios 
de estresse sistêmico, mas permanece submetido a um regime orçamentário 
concebido para órgãos administrativos não financeiros.
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A fala recente do presidente Gabriel Galípolo na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado tornou isso explícito. Ao pedir “pelo amor de Deus” a 
aprovação da autonomia do BC, Galípolo não defendeu soberania institucional 
nem ausência de controle democrático. Defendeu meios mínimos para que a 
autoridade monetária consiga cumprir suas funções em um sistema financeiro 
cada vez mais complexo, digitalizado e exposto a riscos cibernéticos, 
operacionais e prudenciais.
Se ainda existe real objeção à relação entre BC e Tesouro Nacional, e não 
mero novo pretexto para impedir um necessário aprimoramento institucional, 
ela precisa ser explicitada tecnicamente. A PEC já disciplina reservas de 
resultado, relacionamento financeiro com a União, estatísticas oficiais e 
natureza não fiscal do orçamento da autoridade monetária.
Nesse contexto, a discussão remanescente parece menos jurídica ou 
econômica e mais política. E talvez seja justamente esse o ponto que o debate 
público precise finalmente reconhecer.

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JOTA

Proposta não inventa 'privilégio', apenas adapta ao atual ambiente constitucional uma lógica funcional historicamente associada à atividade

PEC 65: o falso impasse entre Banco Central e Tesouro Nacional

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