Introdução à reforma da tributação sobre o consumo: PEC 45/2019 e o IBS

Os tributos incidentes sobre o consumo (ISS, ICMS, IPI e PIS/COFINS) concentram a maior parte dos problemas de nosso sistema tributário. A partir deste diagnóstico, o Centro de Cidadania Fiscal (CCiF) elaborou projeto de reforma, propondo a substituição dos cinco tributos pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). Trata-se de tributo de modelo IVA, não-cumulativo, cobrado no destino, com alíquota uniforme, incidente sobre uma base ampla de bens e serviços, que desonera as exportações e os investimentos.

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A proposta foi encampada pela PEC 45/2019^[1], apresentada pelo Deputado Baleia Rossi (MDB/SP) à Câmara dos Deputados em 12/04/2019 e vem sendo amplamente debatida. Este artigo se propõe a enfrentar as críticas concernentes à compatibilidade do IBS com o pacto federativo sob 4 óticas: (i) alteração de competências tributárias; (ii) vedação à concessão de benefícios fiscais; (iii) uniformidade da legislação; e (iv) alíquota uniforme.

O pacto federativo: competência legislativa para gerir suas alíquotas individuais, garantindo independência e autonomia financeira dos entes federados no modelo do IBS

A forma federativa de Estado foi alçada pela CF/88 à condição de princípio intangível: o art. 60, §4º, I, CF/88 estabeleceu que propostas de emendas tendentes a abolir a forma federativa de Estado não serão objeto de deliberação. Desta forma, os limites materiais ao constituinte derivado são quaisquer elementos conceituais da forma federativa de Estado, tais como as autonomias de governo, auto-organização e auto-administração^[2], cujo desenvolvimento pressupõe a existência de outro elemento essencial: a autonomia financeira, consistente na capacidade de autofinanciamento das atividades estatais.

A controvérsia encontra-se na relação entre os conceitos de autonomia financeira e competência legislativa tributária. Para alguns, aquela se sustenta na própria competência para instituir tributos, sendo que seu resguardo depende da obtenção de receita de tributo instituído por lei própria.^[3] Daí vem a maior parte das críticas contra unificação dos impostos sobre o consumo uma vez que se estaria suprimindo a competência dos Municípios em instituir o ISS e dos Estados em instituir o ICMS, tirando-lhes a competência tributária e consequente autonomia.

Contudo, é preciso atentar que, na reforma proposta pelo C.Ci.F, não há supressão de competências tributárias, mas alteração: os entes federados instituirão conjuntamente o IBS, de tal forma que Estados e Distrito Federal passariam a tributar operações hoje de competência exclusiva dos Municípios (serviços) e estes, por outro lado, passariam a tributar mercadorias e serviços que antes eram de competência exclusiva dos Estados e DF.

Isso é possível pois a repartição de competências não é insuscetível de alterações - desde que resguardadas respectivas autonomias dos entes federados.^[4] Nosso sistema federal, conforme CF/88, pressupõe equilíbrio da discriminação de rendas tributárias, conceito que não necessariamente se confunde com discriminação de competências.^[5]

Há casos em que um ente possui competências impositivas exclusivas sem ser financeiramente autônomo, como se observa da situação de inúmeros Estados brasileiros que atualmente dependem essencialmente dos repasses federais.^[6] A situação dos Municípios é semelhante. Alguns, não obstante suas competências para instituir e cobrar ISS, não dispõem sequer de máquina administrativa capaz e suficiente para tanto.

Ainda, a proposta do IBS resguarda a cada ente federado a competência legislativa para editar a alíquota vigente em seu território, garantindo a autonomia financeira para atender às suas peculiaridades orçamentárias. Isso significa que União, Estados, Distrito Federal e Municípios poderão conformar a alíquota do IBS de acordo com seus planos políticos, gerir as receitas decorrentes da sua arrecadação e regular de modo específico e diferenciado questões locais e de seu interesse por meio de alíquota individual, instituída mediante lei própria.^[7]

A alíquota da União será uniforme para todo território nacional, enquanto cada Estado e Município terá competência legislativa de instituir a alíquota vigente em seus respectivos territórios, garantindo também suas autonomias financeiras.

Vedação à concessão de isenções, benefícios fiscais e regimes privilegiados: aumento da capacidade arrecadatória e redução das Guerras Fiscais no IBS

Outra crítica ao IBS diz respeito à impossibilidade de conceder benefícios fiscais, pois se estaria retirando um instrumento de política pública e desenvolvimento econômico dos entes Federados. Contudo, trata-se de prática ultrapassada e comprovadamente ineficiente: políticas públicas de desenvolvimento regional ou setorial devem ser implementadas por meio de recursos previstos no orçamento público da Federação (União) e claramente discutidos pela sociedade com a identificação dos beneficiários e respectivo controle.

Os benefícios sociais, por sua vez, como a desoneração de produtos essenciais, devem ser objeto de incentivos diretos aos respectivos consumidores beneficiários, sob pena de atingirem outras classes que não necessitam do benefício. A isenção de produtos da cesta básica, por exemplo, beneficia os 20% mais ricos da população, que consomem em maior quantidade esses mesmos produtos, aumentando a regressividade do imposto.^[8]

A experiência brasileira recente mostrou que é pouco tangível e de difícil controle o reflexo dos benefícios fiscais de ICMS, ISS e IPI sobre o preço final praticado aos consumidores dos produtos^[9]. Além disso, as desonerações de IPI e ICMS concedidas unilateralmente repercutem diretamente na parte da receita repassada aos Estados e Municípios (49% do IPI) e aos Municípios (25% do ICMS). O Tribunal de Contas da União debruçou-se sobre os benefícios fiscais concedidos pela União entre 2008 e 2012 e concluiu que Estados e Municípios deixaram de receber R$ 190,1 bilhões de reais em decorrência destes incentivos. E os maiores prejudicados foram Estados e Municípios do Nordeste.^[10]

O sistema atual de concessão indiscriminada de benefícios fiscais acabou corroendo a base tributável desses impostos, diminuindo a arrecadação, aumentando a guerra fiscal e tornando os Estados reféns dessa política^[11]. Embora tenha apelo popular imediato, os números demonstram que arrecadar o imposto e investir em políticas atrativas à novos investimentos é muito mais eficiente do que conceder sua isenção. Muitos empreendimentos atraídos pela concessão de incentivos sequer retornam os empregos esperados para região, pois acabam trazendo mão de obra de outros centros, além de escoarem toda riqueza gerada para outros territórios.

Neste contexto, o IBS propõe a gradual perda do poder dos estados de conceder incentivos, compensando-os através da ampliação da alocação de recursos federais na política de desenvolvimento regional, de forma eficiente, através de medidas que explorem as vocações regionais e que sejam voltadas, por exemplo, à correção de deficiências de infraestrutura e à qualificação de trabalhadores, tornando os estados mais pobres do país mais competitivos como polos produtivos.^[12]

O IBS busca unicamente prover arrecadação tributária sólida e estável com o mínimo de distorções para o setor produtivo, pois o custo dessas distorções recai em última análise sobre os cidadãos consumidores.^[13] A função da tributação moderna sobre o consumo é arrecadar e ser instrumento de fomentação do desenvolvimento nacional, não a de distribuir favores e nem de dificultar seu cumprimento e o desempenho do país. Os incentivos devem ser eliminados, abrindo espaço para a adoção de um sistema uniforme. Sem privilégios, a tributação se torna mais justa: onde todos pagam, todos pagam menos.

Uniformidade da legislação, receita individualizada e fiscalização coordenada: o IBS é um imposto nacional

Argumenta-se também que o IBS seria criado em favor da União e em detrimento dos outros entes federados. Contudo, trata-se de um imposto nacional, instituído em conjunto pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, por lei complementar nacional editada pelo Congresso Nacional em nome da Federação Seria fiscalizado de forma coordenada pelos entes federados e com receita de titularidade de cada um deles.

Vale lembrar que a norma geral em matéria de ICMS (Lei Complementar nº 87/1996) e de ISS (Lei Complementar nº 116/2003) foi editada pelo Congresso Nacional. No cenário atual, Estados e Municípios não têm liberdade para instituir ICMS e ISS de forma distinta do que consta da lei complementar nacional e, ainda assim, quando o fazem, prejudicam os contribuintes e todo ambiente de negócios. Até mesmo as alíquotas de ICMS e ISS encontram limites no modelo atual.

O IBS será fiscalizado coordenadamente pelos três níveis de federação e arrecadado por órgão provisoriamente intitulado Comitê Gestor do IBS, criado por lei de cunho nacional. Sua natureza jurídica seria de autarquia federativa ou consórcio associativo entre os entes federados, que transferiria automaticamente para cada um, inclusive à União Federal, “somente a parte que a cada um coubesse”^[14].

A uniformização da legislação, com individualização da receita de cada ente - conforme alíquota autonomamente instituída - e fiscalização coordenada, só reforçam o aspecto unificador e fortalecedor da federação.

Alíquota uniforme: aumento da capacidade arrecadatória, diminuição de complexidades e custos de conformidade e fim dos lobbies nocivos à economia

A seletividade a fim de diminuir desigualdades fazia sentido num padrão de consumo que já não existe mais, em que pobres não tinham acesso à eletricidade, comunicação, bens de consumo. Os padrões de consumo atuais não diferenciam pobres e não-pobres, deixando de fazer sentido tributar de maneira diferenciada determinados bens e serviços ^[15]. Além disso, a profusão de múltiplas alíquotas não favorece o consumidor final, que sequer consegue saber o quanto paga de imposto, e é um dos fatores que intensificam a complexidade do sistema, que, além de gerar grande contencioso, desestimula a produtividade do país e dificulta a aplicação da própria lei pelas autoridades tributárias.

Relatório que investiga e compara sistemas tributários de 190 países, elaborado pela PwC e World Bank Group demonstrou que, em 2017, a média de tempo empreendido para pagar tributos no Brasil foi aproximadamente oito vezes maior que a média global,^[16] o que, também em razão de outros fatores negativos, colocou o Brasil na posição 184º entre 190 países analisados no ranking que classifica a facilidade de pagar tributos.^[17] Dados do Banco Mundial demonstram que, em 2019, enquanto a média brasileira de tempo empregado para pagar tributos foi de 1.958 horas, a média global foi de 240.^[18]

No IBS, a alíquota é uniforme para todos os produtos dentro de determinado território. O cálculo é feito “por fora”: a alíquota nominal é a alíquota efetiva. A alíquota uniforme ainda traz as seguintes vantagens:^[19] a) favorece a arrecadação e fiscalização; b) dispensa a classificação de bens e serviços e as discussões judiciais decorrentes; c) aumenta a cidadania fiscal ao trazer transparência na tributação e carga tributária ao consumidor-cidadão-eleitor; d) promove a neutralidade tributária, pois o aumento ou a diminuição da alíquota não interfere na concorrência; e) garante a simplicidade do sistema e diminui o custo de conformidade ao afastar as dúvidas sobre a classificação fiscal; e f) promove a isonomia, pois uma vez que o imposto sobre o consumo onera o consumidor, as distinções entre os consumidores devem se estabelecer por meio de políticas públicas claras e direcionadas a estes cidadãos.

Conclusão: o IBS reforça o pacto federativo

O IBS não ofende o pacto federativo: desde que resguardada a autonomia financeira, não há óbice constitucional à transferência de competências de um ente federado a outro. Na proposta IBS, não há supressão de competências tributárias, mas ampliação: além de se manter as competências exclusivas, os entes federados instituirão conjuntamente o novo imposto, de tal forma que Estados e Distrito Federal passariam a tributar operações hoje de competência exclusiva dos municípios e vice-versa. Ainda, o IBS resguarda a cada ente a competência para editar a alíquota vigente em seu território, garantindo a autonomia financeira para atender às suas peculiaridades orçamentárias.

O IBS mitiga a Guerra Fiscal: os benefícios fiscais corroem a base tributável dos impostos sobre o consumo, o que acaba por diminuir a arrecadação e criar uma dependência dos Estados em relação a tais políticas. A função da tributação moderna sobre o consumo é arrecadar de forma simples e eficiente. O fim dos incentivos visa aumentar a base tributável, mitigar a guerra fiscal, criando um sistema uniforme. Sem privilégios, a tributação se torna mais justa: onde todos pagam, todos pagam menos.

O IBS é imposto nacional: instituído em conjunto pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, por lei complementar nacional editada pelo Congresso Nacional em nome da federação. Os contornos do IBS privilegiam a uniformidade e a simplicidade, sem desconsiderar particularidades de cada ente que poderá instituir sua alíquota individual. Esta opção garante a harmonia, o desenvolvimento nacional, rejeita a guerra fiscal, e afasta do desenvolvimento de um ente federado desalinhado com o resto da federação.

O IBS simplifica o sistema tributário, promovendo aumento da capacidade arrecadatória, diminuição de complexidades e custos de conformidade e fim dos lobbies nocivos à economia. A seletividade não faz mais sentido no padrão de consumo atual. As inúmeras alíquotas dificultam o conhecimento do consumidor em relação à carga tributária, amplia a complexidade do sistema, gera contencioso e aumenta o custo de compliance, desestimulando a produtividade. A alíquota uniforme é fundamental para simplificação do sistema tributário, favorece a arrecadação, diminui o contencioso, mitiga guerras fiscais. promove transparência, neutralidade tributária e diminuição dos custos de conformidade.

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^[1] https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2196833

^[2] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 9ª edição, São Paulo: Malheiros, 1992, p. 61.

^[3] CARVALHO, Paulo de Barros; GAMA, Tácio Lacerda. Federação, Autonomia Financeira e Competência Tributária - É possível uma Federação sem Repartição das Competências Tributárias?. In: Paulo de Barros Carvalho. (Org.). Sistema Tributário Brasileiro e as Relações Internacionais - X Congresso Nacional de Estudos Tributários. 1ª edição. São Paulo: Editora Noeses, 2013, v. 1, p. 1154.

^[4] MENDES, Gilmar Ferreira e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 7ª edição. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 143.

^[5] Nesse sentido, SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito tributário. 6ª edição. São Paulo: Saraiva, 2016. p. 260.

^[6] Dados demonstram que sem as transferências da União, o déficit orçamentário dos Estados brasileiros seria de R$ 150 bilhões. Segundo levantamento realizado, muitos Estados não se sustentam sozinhos, incluindo aqueles que apresentaram superávit em 2015, possuindo receitas inferiores às despesas. Com a falta de controle dos gastos públicos, Estados e Municípios se tornaram dependentes dos recursos repassados pela União, que, mesmo assim, em muitos casos, não foram suficientes. Tal cenário resulta em um desequilíbrio macroeconômico que contamina, a partir da variável fiscal, toda a economia. Disponível em: http://www.fecomercio.com.br/noticia/sem-as-transferencias-da-uniao-deficit-orcamentario-dos-estados-brasileiros-seria-de-r-150-bilhoes, acesso em: 15/05/2019.

^[7] CCiF. Reforma do Modelo Brasileiro de Tributação de Bens e Serviços. Disponível em: <http://www.ccif.com.br/wp-content/uploads/2018/07/NT-IBS-Principal.pdf>, acesso em 03.05.2019.

^[8] CCiF. Nota Técnica nº 08: Exoneração do IBS para Famílias de Baixa Renda. Disponível em: <http://www.ccif.com.br/wp-content/uploads/2018/12/1809-Al%C3%ADvio-Tribut%C3%A1rio-de-Fam%C3%ADlias-de-Baixa-Renda-v.3.pdf>, acesso em 04.05.2019.

^[9] As experiências empíricas demonstram que setores beneficiados, via de regra, não propagam os benefícios tributários nos preços que praticam. Além do mais, diferenciações setoriais são contrárias à ideia de neutralidade, indispensável à tributação do consumo.

^[10] BRASIL. Relatório TCU TC 020.911/2013-0. Disponível em: <http://www.mpc.es.gov.br/wp-content/uploads/2014/07/Acordao-TCU-713-2014-Plenario.pdf>, acesso em 04.05.2019.

^[11] SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Narcos Tributário e a reabilitação da federação, do voto, dos poderes e da legalidade. JOTA. Disponível em: <https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/narcos-tributario-e-a-reabilitacao-da-federacao-do-voto-dos-poderes-e-da-legalidade-07102015>, acesso em 03.05.2019.

^[12] Idem 13.

^[13] CCiF. Nota Técnica nº 07: Benefícios Fiscais e o IBS. Disponível em: <http://www.ccif.com.br/wp-content/uploads/2018/12/1809-Benef%C3%ADcios-Fiscais-e-o-IBS-v.3.pdf>, acesso em 03.05.2019.

^[14] Idem 11.

^[15] Vide Nota Técnica do CCiF.: http://www.agenciaplat.com.br/testebd/wp-content/uploads/2017/05/201702_Porque20aledquota20fanica20do20IBS_v2.pdf >, acesso em 06.05.2019.

^[16] PWC. Paying Taxes 2019. Disponível em: https://www.pwc.com/gx/en/services/tax/publications/paying-taxes-2019.html >, acesso em 06.05.2019.

^[17] PWC. Paying Taxes 2019: Overall ranking and data tables. Disponível em:

<https://www.pwc.com/gx/en/services/tax/publications/paying-taxes-2019/overall-ranking-and-data-tables.html >, acesso em 06.05.2019.

^[18] The World Bank. Time to prepare and pay taxes. Disponível em: <https://data.worldbank.org/indicator/IC.TAX.DURS?contextual=aggregate&end=2017&locations=BR&start=2017&view=bar >, acesso em 06.05.2019.

^[19] CCiF. Nota Técnica nº 02: Alíquota única do IBS. Disponível em: <http://ccif.com.br/wp-content/uploads/2018/12/1706-Al%C3%ADquota-%C3%BAnica-do-IBS_v4.pdf>, acesso em 03.05.2019.

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