Grupo de Estudos sobre Política Tributária

Se há uma peculiaridade no sistema político brasileiro, em relação a outros países de similar constituição histórica, é a decisão, prevista na Constituição Federal de 1988, de conceder autonomia federativa aos municípios, possibilitando-os escolher seus representantes de forma independente, assim como elaborar a própria Lei Orgânica e recolher impostos. Sobretudo, o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS).
À Constituição, seguiu-se um estrondoso aumento do número de municípios criados, sobretudo na década de 1990. A maioria, de pequena população: dos que foram criados entre 1989 e 2007, mais da metade possuía menos de 5.000 habitantes, e 95% eram habitados por até 20.000 pessoas<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
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Com a previsão constitucional do ISS, este crescimento tornou mais complexo o cálculo de sua cobrança, em virtude do aumento de transações econômicas intermunicipais. Como a Proposta de Emenda Constitucional 45/2019, que propõe englobar ISS, ICMS e Impostos Federais em um Imposto sobre Bens e Serviços(IBS), seria capaz de alterar estes cálculos?
Enquanto esta e as demais propostas de Reforma Tributária são discutidas no Congresso, especialistas preocupam-se com a possibilidade de que ocorra um impacto negativo no PIB dos municípios, em virtude da extinção do ISS. No entanto, o projeto também prevê a criação de fundos, de caráter estadual e municipal, para reduzir possíveis disparidades entre a atual receita arrecadada e a posterior criação do IBS. Com esta compensação, alguns estimam que a redução do PIB, se ocorrer, será entre 0,5% e 3%, apenas<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
Por outro lado, outros economistas preveem ganhos da arrecadação fiscal para a maioria dos municípios, causados pela Reforma. Com um período de transição de 50 anos, previsto pela PEC, 80% dos municípios seriam beneficiados e o PIB nacional cresceria cerca de 20% nas primeiras décadas de aplicação da Lei, segundo estimativas da Fundação Getúlio Vargas<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
Entretanto, 69% dos municípios brasileiros sofreriam perdas econômicas, e, segundo o economista Sérgio Gobetti, o ponto em comum entre eles é o foco na atividade petrolífera, pois a conversão dos impostos em uma alíquota única prejudica os regimes especiais de tributação que afetam o setor de óleo e gás, como o Repetro.
<blockquote class="jota-article__eye">A reformulação dos contratos entre empresas que o utilizam, durante o período de transição da proposta aprovada, poderá elevar os custos destas empresas em virtude de litígios judiciais.</blockquote>
Outra questão a ser enfrentada pela PEC 45/2019 é a extrema desigualdade econômica entre os municípios brasileiros, o que leva a uma distribuição irregular das receitas dos impostos arrecadados, sobretudo ICMS e ISS, que incidem sobre o consumo.
Apesar dos esforços empreendidos nas últimas décadas para desconcentrar o parque econômico e industrial brasileiro, como a criação da Zona Franca de Manaus, a maior parte do PIB do país está concentrado nas capitais, e sobretudo nas regiões Sul e Sudeste. Logo, os grandes centros urbanos, como por exemplo a grande São Paulo, tendem a arrecadar maiores parcelas dos impostos estaduais e municipais.
Apesar das petrolíferas prejudicadas, Sérgio Gobetti defende a criação do IBS como instrumento para reduzir desigualdades econômicas, desde que sua arrecadação ocorra pelo estado de destino. A desvinculação do tributo com a produtividade econômica levaria a um aumento de receita nos municípios com PIB per capita mais baixo, que, embora afastados das grandes cidades, concentram 64% da população brasileira.
De qualquer forma, é imperioso solucionar os atuais desequilíbrios do pacto federativo brasileiro, que se agravaram após 1988 em virtude de mudanças na própria Constituição. Adotando um sistema Federalista de administração pública, o Brasil tornou estados e municípios competentes para a arrecadação, por meio da cobrança direta e de repasses financeiros da União.
No entanto, sucessivas emendas constitucionais deram novos gastos ao orçamento municipal, como iluminação pública e SUS, ao mesmo tempo que criaram as contribuições sociais, como PIS e Cofins, que são arrecadadas somente pela União e não são repassadas. Ao menos, até o possível surgimento do IBS.
Entende-se, portanto, o desejo de muitos municípios por uma reforma tributária capaz de aumentar suas receitas, visto que, devido à crise econômica, os repasses diretos da União aos municípios vem caindo de volume. Nem todos os municípios tem a capacidade econômica, por sua vez, de terem receita própria, de ISS ou IPTU. Estima-se que apenas 16% das receitas fiscais brasileiras permaneça com os municípios, que são os responsáveis imediatos por serviços e políticas de saúde, educação e transferência de renda<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>.
Entretanto, a criação do IBS, solução encontrada por muitos para aumentar as receitas municipais, também sofre críticas, como por exemplo a alegação de que o imposto violaria, potencialmente, o Pacto Federativo Constitucional. Alega-se que a  autonomia constitucional dos municípios para cobrar o ISS ficaria comprometida, anulada pela unificação com os tributos de competência estadual e federal.
A discussão acerca da perda dos direitos municipais, portanto, necessariamente passa pelos limites do federalismo fiscal brasileiro, pois a suposta ameaça ao Pacto Federativo decorre da ideia de que, para que haja Federalismo no Brasil, estados e municípios devem ser capazes de fazer política econômica, por meio de tributos próprios<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>.
Embora o art. 60 parágrafo 4º da Constituição vede emendas constitucionais como a PEC 45/2019 que visem abolir o sistema federativo brasileiro, o IBS apenas prejudicará este pacto tripartite se não for capaz de cumprir, após sua implementação, com seu principal objetivo: facilitar o fluxo de recursos fiscais dentro da máquina pública, ao eliminar tributos que frequentemente são objetos de controvérsias judiciais, como o estadual ICMS não cumulativo.
Portanto, a conclusão é de que ainda é cedo para definir se a PEC 45/2019 é inconstitucional, por violação ao pacto federativo. Seus efeitos práticos ainda não foram observados, e tampouco foi esta Proposta objeto de julgamento pelo Supremo Tribunal Federal.
Uma vez levada a votação, provavelmente também terá seu texto alterado pelo Congresso, em virtude da provável oposição dos representantes estaduais e municipais, que, justificadamente, poderão temer que a PEC 45/2019 agrave sua já cambaleante situação financeira.
Após a análise de todos os dados e teorias acima apresentados, pode-se chegar à conclusão de que, ao mesmo tempo que o argumento de inconstitucionalidade ainda carece de evidência comprobatória, análises de estudiosos sobre a PEC 45/2019 apontam prováveis consequências positivas da mesma, como um incremento na arrecadação municipal em virtude da junção do ISS com outros tributos que, por serem de esfera federal e estadual, são capazes de maior arrecadação financeira.
Portanto, entende-se que, ao sopesarem-se os prós e contas, os impactos da Proposta sobre a esfera dos municípios são mais positivos do que negativos.
Autor:
Gabriel de Sá Balbi Cerviño
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https://youtu.be/TsrYNCIbLGs
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Disponível em: &lt;https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/198693/000897816.pdf?sequen&gt;.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Disponível em: &lt;https://www.jornaljurid.com.br/noticias/como-ficam-os-municipios-com-a-reforma-tributaria-especialista-analisa-proposta&gt;.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Disponível em: &lt;https://epbr.com.br/maioria-das-grandes-cidades-ganharia-com-reforma-da-pec-45-diz-economista-do-ipea/&gt;.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Disponível em: &lt;https://jlpolitica.com.br/reportagem-especial/municipios-querem-eliminar-desigualdade-da-distribuicao-das-receitas&gt;.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Disponível em: &lt;https://www.conjur.com.br/2019-ago-06/sergio-rocha-questao-federativa-central-analise-ibs&gt;.

Fotos produzidas pelo Senado

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JOTA

Ao sopesarem-se os prós e contras, impactos municipais da proposta são mais positivos do que negativos

PEC 45/2019: a Reforma Tributária sob uma ótica municipal

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