Flávio Marques Prol

O fim da vinculação constitucional de receitas para saúde e educação e impactos sociais da proposta de mudança do contrato social brasileiro
Vinte e oito anos após a promulgação da Constituição Federal de 1988, brasileiras e brasileiros estão novamente divididos sobre como continuar a tarefa de construirmos um estado democrático de direito. A seriedade da controvérsia pode ser percebida nas discussões cotidianas em praças públicas, redes sociais, transporte público e nas instituições formais. Visões de mundo e interesses econômicos, sociais e políticos orientam nossas inclinações, mas as trincheiras da guerra se caracterizam hoje pela linguagem constitucional. Neste momento, a batalha está organizada a partir de uma Proposta de Emenda Constitucional de número 241 (PEC 241) que pretende limitar o aumento anual das despesas primárias do governo ao índice de inflação do ano anterior pelo período de vinte anos. 
Os proponentes têm clareza – ainda que nem sempre admitam – da gravidade da proposta de transformação do contrato social brasileiro que apresentam. Ela resultará na redução real de despesas, sejam elas de saúde e educação ou de outras, como previdência e assistência. Ela também afetará a capacidade de futuros governos perseguirem uma política de diminuição da desigualdade por meio do aumento real do salário mínimo, como aconteceu em anos recentes. Em outras palavras, a proposta significa menos dinheiro para escolas, hospitais, aposentadoria ou programas sociais, no curto e no médio prazo. 
Cidadãs e cidadãos não precisam aceitar esta nova proposta. Há alternativas que não impactam tanto políticas públicas tão sensíveis e, principalmente, menos prejudiciais à população mais pobre. Além disso, uma proposta de transformação tão radical do nosso contrato social deveria passar por um teste democrático mais severo do que sugere sua apresentação por um representante do Poder Executivo que não ganhou o direito de apresentá-la por meio de deliberações democráticas majoritárias. <a href="http://economia.estadao.com.br/blogs/monica-de-bolle/o-novo-regime-fiscal/">Como Monica de Bolle afirmou recentemente em um texto pertinente</a>, urge discutir a PEC “abertamente com toda a sociedade de forma clara, não apenas com os homens do Congresso Nacional” (e do Executivo).
O diagnóstico de quem defende a proposta é o de que o Brasil vive um grave problema de confiança, o que prejudica suas perspectivas de crescimento econômico. A falta de confiança deriva de um desequilíbrio das contas públicas. Nesse sentido, entende-se que a proposta é condição  para reestabelecer a confiança de que os gastos e a dívida pública serão sustentáveis no país. A proposta alcançaria este objetivo ao limitar o aumento das despesas primárias à correção inflacionária pelo IPCA das despesas do ano anterior pelo período de vinte anos. 
Os proponentes do “novo regime fiscal” vão de encontro às vinculações constitucionais de receita já existentes, em particular, para saúde e educação. As atuais regras de vinculação constitucional mínima de receita estão previstas nos artigos 198 [1]– saúde – e 212 [2]– educação. Em outras palavras, ao proporem que o crescimento real das despesas globais do governo não possa ser superior a zero pelo período de vinte anos, defensores da medida admitem que ela conflita com as regras constitucionais existentes de vinculação para direitos sociais fundamentais, que são os direitos à educação e à saúde. 
O conflito entre a proposta de limitação de gastos e a vinculação mínima de receitas para saúde e educação é uma das principais controvérsias constitucionais da proposta atual[3]. Os próprios proponentes explicitam esse conflito, <a href="http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1468431&amp;filename=PEC+241/2016">no documento em que apresentaram publicamente a medida</a>,  assinado pelos Ministros Henrique Meirelles e Dyogo Henrique de Oliveira, na mensagem encaminhada pelo representante do Poder Executivo para o Congresso Nacional: “É essencial alterarmos a regra de fixação do gasto mínimo em algumas áreas. […] a Constituição estabelece que as despesas com saúde e educação devem ter um piso […] É preciso alterar esse sistema” (p. 7). Ou seja, a medida apresentada pelo Poder Executivo conflita com as atuais vinculações de receitas para as áreas de saúde e educação. Como os proponentes admitem, a proposta não faz sentido sem a alteração das vinculações.
Para justificar a proposta de alteração radical no contrato social brasileiro, os autores apresentam quatro argumentos: 
(1) os gastos de saúde e educação seriam cíclicos, uma vez que cresceriam nos períodos de bonança e seriam cortados no período de ajuste;
(2) a “vinculação cria problemas fiscais”;
(3) a “vinculação é fonte de ineficiência na aplicação de recursos públicos”;
(4) como o limite de gastos é global, seria possível aumentar investimentos em saúde e educação, desde que consistentes com o limite global de despesas. 
Como se pode perceber por uma análise superficial das quatro justificativas, elas são frágeis e insustentáveis em um debate público democrático: 
(1) por se tratarem de pisos e não de definição de gastos, as vinculações para saúde e educação não são necessariamente cíclicas – mesmo em períodos de queda significativa na receita, é possível aumentá-las. O que não se pode, é claro, é manter as despesas abaixo dos pisos, tendo em vista as graves necessidades do povo brasileiro nessas duas áreas – por isso que as vinculações estabelecem um mínimo;
(2) os autores infelizmente não explicam quais são os problemas fiscais criados pela vinculação aos quais eles se referem;
(3) a vinculação não é fonte de ineficiência em si e não se conhece qualquer estudo que tenha efetivamente afirmado que exista ineficiência de despesas nas duas áreas relacionada à vinculação – aliás, os autores, nesta passagem, parecem pressupor que o fim da vinculação permitirá a destinação dos recursos a fins mais eficientes. Neste caso, cabe imaginar qual a linha de raciocínio que está por trás do argumento. Provavelmente, a ideia é a de que as duas áreas recebem mais recursos do que precisam, justamente porque têm um mínimo garantido – “ganhassem menos, seriam mais eficientes”, diria um desavisado do contrato social brasileiro expresso na Constituição;
(4) caso o objetivo social da proposta fosse realmente aumentar o investimento em saúde e educação, tirando recurso de outras áreas, a proposta poderia manter os pisos, não extingui-los. Nesse sentido, não faz sentido afirmar que como o limite de gastos é global, as despesas para as duas áreas podem aumentar e, ao mesmo tempo, extinguir a vinculação mínima de recursos, o que sugere justamente o contrário. 
As justificativas para a proposta de acabar com os pisos para saúde e educação, portanto, são falaciosas e a medida deve afetar a quantidade de recursos para as duas áreas. Não é por acaso que o Conselho Nacional de Saúde, o Conselho Nacional de Secretarias Estaduais de Saúde e o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde <a href="http://g1.globo.com/economia/noticia/2016/10/saude-pode-ter-perdas-bilionarias-com-pec-do-teto-avaliam-entidades.html">anunciaram recentemente que a PEC representa a “morte” do SUS</a>, com perdas bilionárias nos próximos anos, e <a href="http://g1.globo.com/rn/rio-grande-do-norte/noticia/2016/09/estudantes-ocupam-campi-do-ifrn-contra-reforma-no-ensino-medio.html">diversos estudantes em várias cidades do Brasil têm se manifestado contra a PEC 241</a>, ocupando escolas e institutos. Em duas notas técnicas recentes, pesquisadores do IPEA também concluíram que a aprovação da PEC <a href="http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/160920_nt_28_disoc.pdf">resultaria em redução do gasto público per capita com saúde, desobrigação dos governos de aumentarem o investimento em saúde em épocas de crescimento econômico e aumento das desigualdades no acesso à serviços e bens na área</a> e <a href="https://ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/160920_nt_27_disoc.pdf">que ela poderá “comprometer os avanços realizados em relação ao combate à pobreza e à desigualdade”, com redução de recursos para a área de assistência social</a>.
A despeito da frágil e inconsistente justificativa pública apresentada pelos proponentes, ainda assim seria possível defender a proposta por sua suposta qualidade de regra que estabelece teto para o crescimento das despesas. Contudo, a proposta não é a mais adequada para controle dos gastos públicos. Existem tantas outras à disposição dos Poderes Executivo e Legislativo com efeito imediato mais significativo e relevante. Abaixo, sugeriremos algumas, que inclusive já estão disponíveis para discussão no Congresso Nacional. Do lado da despesa primária - e desconsiderando as despesas financeiras - é possível pensar em mecanismos mais coerentes para controle das despesas públicas, tanto no mérito como na forma. 
Propostas mais eficientes para controle do aumento das despesas primárias no mérito são: 
(i) controle e redução imediata das desonerações concedidas a diversos setores da economia brasileira ao longo dos últimos anos;
(ii) respeito ao teto salarial estabelecido na Constituição, com a aprovação imediata do PL 3123/2015;
(iii) diminuição do número de deputados federais, estaduais e vereadores;
(iv) adiamento do reajuste de servidores públicos das carreiras mais bem remuneradas. 
Na forma, ao invés de criar uma limitação de crescimento real da despesa por vinte anos, regras fiscais mais adequadas poderiam sugerir limitação do gasto público como percentual do PIB em períodos menores como, por exemplo, de 4 em 4 anos. Estas regras conseguem alcançar os mesmos objetivos de redução do gasto público e são mais flexíveis, o que permite contemplar novas demandas sociais de uma maneira coerente. Além disso, dão transparência a discussões distributivas as tornam mais frequentes.
Como se vê, ao contrário do que alguns têm sugerido, existem alternativas mais inclusivas à proposta de redesenho do contrato social brasileiro. É possível limitar gastos de uma maneira muito mais coerente com os anseios sociais. 
Vale ressaltar que as propostas acima alteram somente as despesas primárias do Poder Executivo. <a href="http://www.valor.com.br/opiniao/4737899/e-preciso-debater-mais-pec-do-teto-de-gastos">Uma discussão mais profunda e igualmente necessária do regime fiscal brasileiro deve rever como arrecadamos.</a> Fundamentalmente, uma reforma do sistema tributário brasileiro deveria diminuir sua dependência em relação à taxação sobre consumo e dar maior foco à tributação sobre a renda. Além disso, a aprovação imediata de novos impostos, como sobre lucros e dividendos, ou a elevação de alíquotas de alguns impostos já existentes, como da taxação sobre herança, também trariam um alívio significativo às contas públicas e auxiliariam na reconstrução da confiança nas contas públicas.
A decisão política de não discutir aumento de receitas em contexto de crise fiscal e focar somente em uma proposta que impactará negativamente a saúde, a educação ou outras áreas sociais relevantes como previdência e assistência é uma decisão política fundamental. Ela demonstra as preferências distributivas dos dois atuais representantes dos Poderes Executivo e Legislativo – sendo que pelo menos um deles não eleito para propor uma mudança tão radical no contrato social brasileiro. 
A Constituição Federal foi construída em um cenário de ampla participação social. No dia 5 de outubro de 1988, o Presidente da Assembleia Nacional Constituinte, Ulysses Guimarães, assim <a href="http://social.pdf">discursava na data de sua promulgação</a>: “diariamente cerca de dez mil postulantes franquearam, livremente, as onze entradas do enorme complexo arquitetônico do Parlamento, na procura dos gabinetes, Comissões, galerias e salões. Há, portanto, representativo e oxigenado sopro de gente, de rua, de praça de favela, de fábrica, de trabalhadores, de cozinheiras, de menores carentes, de índios, de posseiros, de empresários, de estudantes, de aposentados, de servidores civis e militares, atestando a contemporaneidade e autenticidade social do texto que ora passa a vigorar”. Foi esse representativo e oxigenado sopro que legitimou a vinculação mínima de recursos para a educação e garantiu recursos da seguridade social para a saúde. 
Além disso, vale lembrar, desde 1934, a vinculação constitucional para educação sempre vigorou em períodos democráticos e só foi interrompida em períodos autoritários. Ela vigorou entre 1934 e 1937; entre 1946 e 1967; e tem vigorado desde 1983, com a chamada emenda Calmon. 
Em um momento de grave crise constitucional, nos Estados Unidos, Martin Luther King Jr. convocou cidadãs e cidadãos à reflexão sobre seus posicionamentos, dizendo que sua verdadeira medida se encontrava na forma como elas e eles se comportavam em momentos de controvérsia e conflito, não em momentos de conforto e conveniência. Em 2016, nas nossas discussões cotidianas sobre a controvesa PEC 241, é o futuro da nossa vida em sociedade que está em jogo. E é nesses momentos que podemos identificar a nossa verdadeira medida. 
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[1] Art. 198. § 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre: I - no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro, não podendo ser inferior a 15% (quinze por cento); 
[2] Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
[3] Para identificação de pelo menos outra controvérsia constitucional, a da concentração de poderes no Executivo, ver a nota elaborada pela Procuradoria Geral da República: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/10/1820965-oposicao-pede-ao-stf-suspensao-da-pec-do-teto-de-gastos-publicos.shtml

MC_Sessao-Camara-Deputados-discussao-e-votacao-PEC-241-16_00410102016

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JOTA

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