Daniel A. Vila-Nova Gomes

Henrique Smidt Simon

Em 6 de fevereiro deste ano o deputado Luiz Carlos Hauly (Podemos-PR) apresentou a <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2483164" target="_blank" rel="noopener">PEC 2/2025</a>, que institui o semipresidencialismo e o voto distrital. A justificativa é que esse sistema seria mais estável, evitando paralisias de governo e traumas sociais, como os gerados pelos impeachments de Fernando Collor (1992) e Dilma Rousseff (2016).
O texto também cita que, de 5 presidentes da República eleitos após a Constituição de 1988, apenas 3 terminaram o mandato. Segundo presume, a separação entre chefia de Estado e de governo daria estabilidade à política brasileira.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
Considerando a diferença entre o desenho proposto para um sistema de governo (arquitetura constitucional) e os problemas de sua implementação (engenharia institucional), é necessário pensar como a proposta pode impactar a democracia brasileira.
Com base na <a href="https://www.scielo.br/j/rbcsoc/a/Yf5ypDQ4DjV6VGTVj6YGPnh/?lang=pt" target="_blank" rel="noopener">definição de Cheibub e Przeworski de democracia</a> como o regime em que i) o chefe do Executivo é eleito; ii) o Legislativo é eleito; iii) mais de um partido compete nas eleições; e iv) partidos no poder perderam eleições e cederam o poder (ou o farão se derrotados), é necessário verificar em que medida a PEC responde à pergunta: com o semipresidencialismo, quem provavelmente governará o país?
Os argumentos da proposta não são sólidos. É difícil falar em traumas decorrentes dos dois impeachments. No caso de Collor, seu vice, Itamar Franco, governou sem contestação. Durante seu governo foi realizado o plebiscito sobre a forma e o sistema de governo, em que o eleitorado optou por manter a república presidencialista, sem intercorrência derivada do processo de impeachment.
Além disso, no seu governo foi implementado o Plano Real, que estabilizou a economia. Já o governo de Michel Temer, que substituiu Dilma Rousseff, foi marcado pela estabilização da relação com o Congresso e flexibilização da legislação trabalhista, agradando aos setores liberais e conservadores do país. Ou seja, às condenações por crime de responsabilidade não se seguiram crises relevantes.
O argumento de que apenas 3 dos 5 presidentes terminaram seus mandatos também não impressiona. Foram 9 eleições. Só dois mandatos foram interrompidos e os vice-presidentes não tiveram dificuldades em governar. Apenas uma transição foi problemática: a passagem da Presidência de Bolsonaro para Lula. O baixo número de presidentes não significa poucas eleições, nem histórico de crise de transição de poder.
É de se ressaltar que os procedimentos de destituição de presidentes <a href="https://revistaaec.com/index.php/revistaaec/article/view/1595">tiveram características de controle do Executivo pelo Congresso</a>. Olhando-se o caso de Collor, <a href="https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2016/03/18/collor-admite-relacao-inadequada-com-congresso-no-tempo-de-seu-governo.htm">o próprio ex-presidente assumiu </a>ter tido uma relação inadequada com o Congresso, forçando suas pautas políticas e testando o então novo instrumento de governabilidade, a medida provisória, ao limite, inclusive para forçar seu plano de combate à inflação.
O fracasso dos planos econômicos, junto com denúncias de corrupção (julgadas improcedentes pelo STF em <a href="https://www1.folha.uol.com.br/fsp/1994/12/13/brasil/19.html">1994</a> e em <a href="https://www.migalhas.com.br/quentes/199754/stf-absolve-collor-por-ausencia-de-provas">2014</a> por falta de provas), gerou a oportunidade para a opinião pública demonstrar seu descontentamento, dando margem ao processo de impeachment. Collor foi julgado por crime de responsabilidade por ato considerado não comprovado.
Já Dilma, <a href="https://www.bbc.com/portuguese/articles/cy4lrzpggmeo">sofrendo resistência e bloqueio político no Congresso</a> por segurar repasses de emendas orçamentárias, e diante de instabilidade econômica no país, foi acusada de praticar “pedalada fiscal”: usar recursos dos bancos públicos, com o repasse orçamentário feito posteriormente.
Com a discussão de que isso configuraria tomada de empréstimo sem autorização do Senado, o Tribunal de Contas da União reprovou suas contas. Ficou reconhecido que seus antecessores utilizaram a mesma prática, mas os montantes e o tempo de demora no repasse foram considerados desproporcionais. O acórdão do TCU foi enviado à Comissão Mista de Orçamento, que <a href="https://www.estadao.com.br/politica/comissao-do-congresso-perdoa-contas-de-dilma-e-blinda-bolsonaro-de-ficar-inelegivel/?srsltid=AfmBOor9s64SwaKoMA13mP06zwJjPCo67-uxukIlqL32SWh3kxLU933d">aprovou as contas com ressalva</a>. Ou seja, Dilma sofreu impeachment pela prática de um ato que depois foi considerado lícito.
Em contraste, o governo de <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/jair-bolsonaro">Jair Bolsonaro</a> (2019-2022) foi verdadeira fonte de instabilidade e risco institucional. No primeiro ano tentou impor seu programa à força, mas foi controlado pelo Congresso, o qual passou a atacar. Com a pandemia, fez manobras para minar as políticas de prevenção e isolamento e, posteriormente, de vacinação. Foi contido pelo Congresso e, em seguida, pelo STF.
Mas, quando conseguiu emplacar aliados nas presidências da Câmara e do Senado, teve facilitado o controle da pauta política e econômica e blindagem para suas propostas e discursos. Todavia, capitulou na estratégia de recusar a política de coalizão, aumentando o repasse de verbas do orçamento para sua base de apoio.
Apesar de sua gestão desastrosa durante a pandemia, passou incólume no Congresso. Conseguiu <a href="https://www.moneytimes.com.br/bolsonaro-cometeu-pedalada-fiscal-em-2021-diz-pedro-malan-ex-ministro-da-fazenda/">aprovar a PEC de limitação de pagamento de precatórios</a>, empurrando a dívida para governos futuros. Aprovou <a href="https://www.estadao.com.br/opiniao/as-pedaladas-de-bolsonaro/?srsltid=AfmBOor-FAlvmqKzkSkiPi0ijjttTS5g0MR9YuekSZdB3o4rU6hIy4Tq">aumento de gastos em lei orçamentária com compensação fictícia de receita</a>, baseada em propostas legislativas.
<a href="https://veja.abril.com.br/economia/os-bilhoes-em-auxilios-que-o-governo-bolsonaro-pagara-antes-do-2o-turno/">Concedeu benefícios sociais em ano eleitoral</a> ao decretar estado de emergência decorrente da guerra da Rússia com a Ucrânia (<a href="https://www.cnnbrasil.com.br/politica/stf-declara-inconstitucional-aumento-de-beneficios-sociais-no-ano-eleitoral-de-2022/">declarado inconstitucional pelo STF</a>). Conseguiu aprovar <a href="https://www.bbc.com/portuguese/brasil-63653642">gastos fora do limite constitucional</a>. Controlou sua coalizão com o uso do “orçamento secreto”, depois <a href="https://www.estadao.com.br/politica/comissao-do-congresso-perdoa-contas-de-dilma-e-blinda-bolsonaro-de-ficar-inelegivel/">declarado inconstitucional pelo STF</a>. Sofreu graves acusações de corrupção por ações na pandemia, <a href="https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/a-pedido-da-pf-stf-determina-abertura-de-inquerito-para-investigar-resultados-da-cpi-da-pandemia/">agora objetos de inquérito</a>. Atacou e ameaçou ministros do STF.
Diferente de Collor e Dilma, não sofreu processo por crime de responsabilidade. Ao contrário, foi protegido pelo Congresso e pela <a href="https://veja.abril.com.br/politica/dias-toffoli-o-stf-deve-oferecer-solucoes-em-periodos-de-crise/">articulação de ministros do Supremo</a> para que <a href="https://www.estadao.com.br/politica/reu-na-linha-sucessoria-nao-e-o-melhor-para-o-pais-afirma-fux/?srsltid=AfmBOor2917WuNipTHu230RrgYvzpA7QHbv4fDrou3BwreIQUoxQLJjx">não houvesse impeachment</a>. Bolsonaro não teve problema em terminar o seu governo mesmo ameaçando <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/institutos-de-emergencia-e-estado-de-excecao">transformar instrumentos de gestão de crise em instrumentos de exceção</a> para impedir o funcionamento do Poder Judiciário contra si. Por fim, seus resultados econômicos foram fracos.
A discussão acima dá indícios de dois pontos importantes para o debate sobre a eventual mudança do sistema de governo. Primeiro, dificilmente a PEC 2/2025 vem em nome da estabilidade política. Essa justificativa se enfraquece diante do comportamento institucional durante o governo Bolsonaro. Na crise política mais grave desde a Constituição de 1988, optou-se pela crise em lugar do impeachment, que tinha bases sólidas que o fundamentasse.
Segundo, é preciso levar em consideração que os mecanismos de indicação presidencial para o STF e para a Procuradoria-Geral da República funcionaram a contento para a proteção jurídica de Bolsonaro. E isso foi alcançado graças à maioria mantida no Congresso. Essa maioria decorreu principalmente da desistência da tentativa de governar sem coalizão, sucumbindo à tática do “orçamento secreto”.
A comparação entre os dois governos interrompidos e aquele que realmente foi fonte de grave crise institucional permite levantar a hipótese de que a PEC 2/2025 tem por verdadeiro objetivo o completo controle do governo pelo Congresso. No presidencialismo de coalizão brasileiro, a governabilidade depende da distribuição de cargos e parcela do orçamento aos partidos que formam maioria, mas se especializam no controle das verbas (o centrão).
E há que se avaliar o impacto da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc86.htm">EC 86/2015</a>, que, ao incluir a possibilidade de emendas individuais ao projeto de lei orçamentária, tem mudado a relação entre Executivo e Legislativo e a formação de coalizões.
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Sendo o primeiro-ministro escolhido pela maioria da Câmara, controlada pelo centrão, o semipresidencialismo garantiria o controle da política de governo por esse grupo, sem precisar criar ou aguardar alguma crise para forçar mudanças e sem necessidade de negociação com o presidente (a PEC prevê como nova redação para o art. 86 a competência do primeiro-ministro para o envio dos projetos das leis financeiras, garantindo controle do orçamento).
A discussão sobre a mudança do sistema de governo precisa ser tratada com muito cuidado e mais clareza, sem discursos vazios sobre a pretensa instabilidade política brasileira. Antes de tudo, é preciso verificar se não será o centrão o único a governar de fato, e quais serão as possibilidades reais de alternância do grupo que governa, com clara deterioração do sistema democrático brasileiro.

Congresso Nacional visto pela janela do Palácio do Planalto / Crédito: Marcos Corrêa/PR

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JOTA

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