A aprovação pela Câmara dos Deputados, em primeiro turno, da redução etária da imputabilidade penal para certos crimes apresenta contexto rico para reflexões acerca do processo legislativo de emenda à Constituição. Isso porque há questão ainda não definitivamente resolvida, que reside em saber se as limitações constitucionais ao poder de reforma foram efetivamente respeitadas durante a deliberação parlamentar.
Como se sabe, o poder constituinte de reforma harmoniza a estabilidade constitucional com a necessidade de atualização normativa, diante de nova realidade social. A fim de não trivializar as mudanças e manter a higidez da Constituição, o poder constituinte originário impõe ao poder reformador uma série de limitações de ordem material, formal, circunstancial e temporal. Esse conjunto de balizas, previsto no art. 60 da Constituição, define o processo legislativo de emenda constitucional.
As limitações materiais ou cláusulas pétreas consubstanciam o núcleo intangível da Constituição, que não pode ser objeto de deliberação tendente a abolilo (art. 60, § 4°, CF); as limitações circunstanciais consistem na proibição de emenda à Constituição na vigência de intervenção federal, estado de sítio ou estado de defesa (art. 60, § 1°, CF); as limitações formais dizem respeito a requisitos procedimentais qualificados para instauração, tramitação e aprovação de processo de emenda à Constituição (art. 60, I, II, III, § 2° e § 3°, CF); por fim, as limitações temporais vedam a reapreciação, na mesma sessão legislativa, de proposta de emenda constitucional já rejeitada ou havida por prejudicada (art. 60, § 5°, CF).
Embora haja discussão quanto à configuração da imputabilidade penal aos dezoito anos como direito fundamental e, portanto, limite material ao poder de reforma constitucional, esse tópico não tem relevância no contexto do recente embate travado na Câmara dos Deputados, em que se especula uma manipulação indevida do debate político, notadamente em razão de violações aos limites temporais de reforma previstos na Constituição.
No caso, a Câmara dos Deputados votou e rejeitou, em 30/06/2015, o Substitutivo à Proposta de Emenda à Constituição 171/1993, destinado a modificar o art. 228 da CF, para estabelecer a seguinte redação:
São penalmente inimputáveis os menores de dezoito anos, sujeitos às normas da legislação especial, ressalvados os maiores de dezesseis anos nos casos de: I – crimes previstos no art. 5°, inciso XLIII; II – homicídio doloso; III – lesão corporal grave; IV – lesão corporal seguida de morte; V – roubo com causa de aumento de pena. Parágrafo único. Os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos cumprirão a pena em estabelecimento separado dos maiores de dezoito anos e dos menores inimputáveis.
Não obstante, no dia seguinte, a Presidência da Câmara dos Deputados submeteu à votação a Emenda Aglutinativa 16, que propõe a redução da maioridade penal para um número mais restrito de crimes, nos seguintes termos:
São penalmente inimputáveis os menores de dezoito anos, sujeitos às normas da legislação especial, ressalvados os maiores de 16 anos, observandose o cumprimento de pena em estabelecimento separado dos maiores de 18 anos e dos menores inimputáveis, em caso de crimes hediondos, homicídio doloso e lesão corporal seguida de morte.
Essa última proposta foi aprovada com voto favorável de 323 deputados, ensejando o imbróglio jurídico que se analisa. Ora, se a Constituição veda a reapreciação, na mesma sessão legislativa, de matéria já rejeitada ou havida por prejudicada, questionase se a Emenda Aglutinativa 16 poderia ter sido votada, diante da rejeição da matéria durante a votação do Substitutivo à PEC 171/1993.
A análise comparativa da redação rejeitada com o texto aprovado evidencia que aquela era mais ampla do que este, o qual restringe a redução da maioridade penal para dezesseis anos aos crimes hediondos, ao homicídio doloso e à lesão corporal seguida de morte. Assim, percebese que todos os crimes inscritos na Emenda Aglutinativa 16, para fins de redução da maioridade penal, já haviam sido votados e rejeitados no dia anterior, por ocasião da deliberação do Substitutivo à PEC 171/1993.
Diante desse fato, um grupo de 102 Deputados Federais impetrou mandado de segurança (MS 33.697) no Supremo Tribunal Federal, com fundamento no direito parlamentar ao devido processo legislativo, a fim de anular a votação da Emenda Aglutinativa 16. Argumentase, em essência, que a votação desse ato decorre de manobra política da maioria, que fez prevalecer sua opinião, sem respeitar as regras do jogo democrático. Sustentase que houve manifesta violação ao art. 60, § 5°, da Constituição, uma vez que se submeteu matéria de emenda constitucional já rejeitada à votação parlamentar na mesma sessão legislativa. Finalmente, aduzse que, mesmo se se tratasse de assunto novo, a inconstitucionalidade persistiria, diante de afronta às limitações formais ao poder de reforma, na medida em que a Emenda Aglutinativa 16 não foi assinada por 1/3 dos membros da Câmara dos Deputados (art. 60, I, CF) e que a votação não foi precedida por discussão (art. 60, § 2°).
Ao apreciar o pedido de medida cautelar, o Ministro Celso de Mello o indeferiu, por não verificar o requisito do periculum in mora, enfatizando que o Presidente da Câmara dos Deputados prestara informações segundo as quais o projeto não seria mais objeto de votação naquela sessão legislativa. Não houve considerações acerca do pedido e à existência de violação ao processo legislativo. O feito foi distribuído ao Ministro Gilmar Mendes e ainda está pendente de julgamento.
Quanto ao mérito, contudo, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não é favorável à tese de violação ao art. 60, § 5°, da Constituição. Há pelo menos dois precedentes relevantes acerca do tema, os Mandados de Segurança 22.503 e 33.630.
No MS 22.503, Red. p/ Acórdão Min. Maurício Corrêa, DJ de 06/06/1997, a Corte julgou mandamus impetrado por um grupo de Deputados Federais diante da rejeição de um substitutivo de PEC relativa ao Sistema da Previdência Social, com a apresentação e aprovação, em seguida, de emenda aglutinativa em que incluídos dispositivos do substitutivo rejeitado. Ao apreciar o feito, o STF concluiu que “(...) tendo a Câmara dos Deputados apenas rejeitado o substitutivo, e não o projeto que veio por mensagem do Poder Executivo, não se cuida de aplicar a norma do art. 60, § 5o, da Constituição. Por isso mesmo, afastada a rejeição do substitutivo, nada impede que se prossiga na votação do projeto originário”. Em seu voto, o Min. Sepúlveda Pertence assentou que a adoção da linha de raciocínio dos impetrantes levaria à total inviabilidade do processo legislativo, quando se tratar de proposições complexas, como na elaboração de um Código, em que sempre haveria numerosas coincidências entre o projeto inicial e o substitutivo eventualmente rejeitado.
Mais recentemente, a Suprema Corte voltou a apreciar questão análoga. No MS 33.630, Rel. Min. Rosa Weber, questionouse ato da Câmara dos Deputados de colocar em votação a Emenda Aglutinativa 28 à PEC 182/2007, não obstante a rejeição, no dia anterior, da Emenda Aglutinativa 22, ambas relativas à constitucionalização do financiamento privado de campanhas políticas. Ao apreciar a medida cautelar, a Ministra Relatora indeferiu o pedido, ao fundamento de que “a visão dinâmica do processo legislativo, em oposição à perspectiva estática da comparação simples de dois textos, concede amparo, em juízo de delibação, à votação de propostas em ordem de generalidade, da maior para a menor, demonstrada a ausência de identidade absoluta entre elas”.
Nesse cenário, verificase que a solução da controvérsia depende da extensão de sentido que se atribui ao termo “matéria”, previsto no art. 60, § 5°, da Constituição. Pela interpretação textual, a violação ao limite temporal do poder de reforma é evidente, mas o STF parece relativizar o dispositivo constitucional, para entender “matéria” como identidade in totum entre o conteúdo aprovado e o texto previamente rejeitado, de modo que a rejeição de uma proposição genérica não inviabiliza a votação de proposta mais específica nela contida.
Ocorre que o raciocínio apresentado pelo Supremo Tribunal Federal não convence de que o devido processo legislativo foi respeitado.
Acreditamos que a finalidade do art. 60, § 5°, da Constituição é criar óbice temporário para a deliberação do tema, de forma a garantir mais um grau de amadurecimento do tópico em debate, no período entre a rejeição de determinada mudança e uma eventual nova tentativa. Assim, a argumentação jurídica desenvolvida nos precedentes citados não justifica o esvaziamento prático da norma constitucional invocada, sobretudo porque a limitação temporal não impede o avanço do processo de reforma da Constituição, mas apenas determina que eventual reapreciação de tema rejeitado se dê em outra sessão legislativa.
Há que se pontuar, ainda, o enfraquecimento do direito das minorias de atuarem e influírem no processo de reforma constitucional, em razão de manobras improvisadas empreendidas pela maioria. Isso fragiliza o regime democrático e a legitimidade das emendas constitucionais, motivo pelo qual o dano para a democracia é expressivo, se se aceita a interpretação até então proposta pelo STF.
Entre as funções da jurisdição constitucional, destacam-se a de assegurar o bom funcionamento das instituições democráticas e a contra-majoritária, de velar pelo respeito ao direito das minorias. Acreditamos que esses encargos só serão satisfatoriamente exercidos, no caso em exame, se o STF reconhecer a violação ao art. 60, § 5°, da Constituição.
