Bolívar Moura Rocha

Isabela Schenberg Frascino

Alexandre Ditzel Faraco

<p>A complexidade das regras para cálculo das participações especiais (PEs) pagas pela produção de petróleo e os altos valores envolvidos apontam para o risco de litígios importantes. Sua eventual concretização tenderia a afetar os resultados dos concessionários e a própria competitividade do Brasil na busca por investimentos nessa indústria. Este artigo expõe o problema e discute ajustes na legislação aptos a evitar que ele se confirme.</p>
<p>As PEs compõem as chamadas participações governamentais da indústria do petróleo e são devidas por concessionários em casos de grande volume de produção ou de grande rentabilidade. Seu cálculo é complexo sobretudo porque admite a dedução dos investimentos feitos na exploração, custos operacionais e depreciação.</p>
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<p>Essas deduções são objeto da <a href="https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/royalties-e-outras-participacoes/participacao-especial">Resolução 12/14 da Agência Nacional do Petróleo</a> (ANP), que prevê que em cada período-base (trimestre) poderão ser deduzidos da receita bruta da produção gastos incorridos nas atividades de exploração das jazidas de petróleo e gás natural, bem como nas de perfuração de poços da área concedida; de desenvolvimento e de produção dos campos petrolíferos da área concedida; valores provisionados para cobrir as despesas futuras de abandono e de restauração ambiental; e gastos efetivamente incorridos em operações de abandono de poços e de desmobilização de instalações durante a fase de produção; inclusive os gastos com nacionalizações dos equipamentos admitidos temporariamente no país.</p>
<p>Esse grande universo de despesas é desdobrado em numerosos dispositivos da Resolução 12/14. Gastos com grandes manutenções programadas e com movimentações, deslocamentos e posicionamento de equipamentos, visando colocá-los aptos a produzir são um exemplo, dentre muitos outros, de despesas que impõem dificuldades de fiscalização e se prestam a questionamento e glosas. A complexidade é ainda maior porque é possível o rateio de gastos quando forem instrumentais a mais de um campo produtivo.</p>
<p>A importância dos valores das PEs – R$ 24 bilhões em 2020 – e o desequilíbrio fiscal crônico do Estado brasileiro têm feito crescer o escrutínio dos órgãos de controle com relação à fiscalização da ANP relativa ao recolhimento das PEs; a CPI instaurada neste ano pela Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro é exemplo recente disso.</p>
<p>Há anos o Tribunal de Contas da União (TCU) analisa o tema, e em 2016 a Controladoria Geral da União (CGU) examinou se os procedimentos da ANP lhe permitiam conhecer a estrutura contábil e de custos dos concessionários e confirmar as informações declaradas. Concluiu que não há, por exemplo, procedimento de análise das estruturas de custos que compõem os montantes de gastos exploratórios informados ou de seleção de itens de custo a serem comparados por meio de inspeção documental e física. Os relatórios anuais de gestão da própria ANP, embora lacônicos sobre o tema, indicam aumento das ações de fiscalização.</p>
<p>O recolhimento incorreto de PEs atrai sanções financeiras importantes, objeto da Portaria ANP 234/2003. Algumas vão além do que autoriza a Lei n. 9.847/99, e sua eventual imposição seria ilegal; é o caso da multa e juros para o caso de mora no pagamento das próprias PEs, e da multa de ofício. Mas para afastá-las é preciso recorrer ao Judiciário, com o tempo e custos que isso envolve.</p>
<p>A complexidade apontada significa que sempre haverá dúvidas sobre que gastos considerar. Durante cinco anos (prazo prescricional), o concessionário conviverá com o receio de impugnação pela ANP e de imposição de sanções. Como é crescente a visibilidade do tema, a área de fiscalização da agência pode ver-se tentada a julgar irregular o que antes considerava correto. O risco de judicialização estará sempre presente; a situação não é desejável – nem para o administrado, nem para o poder público.</p>
<p>É antiga a discussão sobre o modelo mais desejável para apuração de custos em setores regulados; não se trata de peculiaridade dessa indústria. Além da dificuldade de apuração dos custos efetivos, a fixação de tarifas (ou PEs, no caso) a partir daí não estimula ganhos de eficiência.</p>
<p>Solução respeitável seria fazer com que a apuração das PEs seguisse aquela do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ). A legislação tributária admite a dedução de despesas operacionais necessárias e usuais ao desenvolvimento das atividades-fim e impõe ajustes (adições e exclusões) ao lucro líquido para apuração do lucro real tributável.</p>
<p>Para tanto, seria preciso fazer coincidir a base de cálculo e o período de apuração, que seria anual também para as PEs. A declaração anual de informações e demonstração da apuração da base de cálculo do IRPJ – por meio da Escrituração Contábil Fiscal (ECF) – valeria também para as PEs; e seriam aproveitados ainda os critérios e métodos para inspeção documental e física. Caso não fosse possível identificação perfeita entre as bases de cálculo, a própria ECF poderia conter ficha adicional que fizesse os ajustes pertinentes para apuração das PEs. Seria atribuída à Receita Federal a fiscalização conjunta do IRPJ e das PEs, o que permitiria aproveitar a estrutura, enorme experiência e métodos de controle da Receita nessa matéria, com ganho de eficiência e otimização de recursos públicos.</p>
<p>Solução alternativa seria adotar benchmark de empresa-referência que operasse de forma eficiente, com fator X de redução do custo presumido para incentivar ganhos de eficiência. Qualquer que seja o caminho, é clara a necessidade de simplificação das normas aplicáveis. É o que evitaria importantes contenciosos, resguardaria a competitividade da indústria no Brasil, e preservaria a arrecadação resultante dessa atividade, tão vital para o combalido erário público.</p>
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petróleo

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JOTA

Complexidade das regras para cálculo das PEs apontam para o risco de litígios importantes

Participações especiais na indústria do petróleo

Complexidade das regras para cálculo das participações especiais na indústria do petróleo apontam para o risco de litígios importantes