Opinião & Análise

teto de gastos

O paradoxo contábil do orçamento criativo

Manobras fiscais enfraquecem a boa reputação do país em transparência das contas públicas

orçamento criativo
Crédito: Marcello Casal Jr./Agência Brasil

Na contramão da era da informação e do que se observa em democracias desenvolvidas e consolidadas ao redor do mundo, no Brasil os últimos anos têm sido marcados pela proliferação de manobras contábeis, orçamentárias e financeiras para acomodar necessidades nem sempre republicanas e que colocam em risco a accountability governamental.

Na última década, ganharam destaque sofisticadas operações destinadas, a um só tempo, a viabilizar a expansão dos gastos públicos e a encobrir os seus efeitos nos demonstrativos contábeis e nas estatísticas fiscais da União, ferramentas fundamentais para evidenciar objetivamente as naturezas, os objetivos e os efeitos dos gastos públicos.

Especialmente em contextos de restrição fiscal e aumento de demandas para atuação estatal, o manejo da estimativa, do reconhecimento e da evidenciação de informações fiscais e sobre o patrimônio público pode parecer atrativo para ampliar o gasto governamental. Contudo, seus reais efeitos são deletérios à transparência, à qualidade e à confiabilidade de informações essenciais para o controle, a fiscalização e a responsabilização no uso de recursos públicos.

Entre os exemplos mais comuns de medidas artificiais utilizadas para inflar artificialmente a capacidade do Estado de ofertar bens e serviços à sociedade estão as superavaliações de estimativas de receitas; as subavaliações de despesas; a concessão de incentivos tributários (gastos tributários), entre outros.

Esses mecanismos têm em comum o fato de distorcer os demonstrativos consolidados oficiais, principais fontes de informação sobre a capacidade operacional do ente público, o retorno de suas decisões econômicas e a sua própria sustentabilidade. Afetam, portanto, a qualidade e a confiabilidade das contas públicas, privando a sociedade de elementos fundamentais para o pleno exercício da accountability, isto é, para o controle, a fiscalização e a responsabilização no uso de recursos públicos.

Além disso, essas práticas enfraquecem a sólida reputação que o Brasil construiu internacionalmente no quesito “transparência” na gestão das finanças públicas. O país é reconhecido nos fóruns técnicos internacionais como detentor de uma legislação orçamentária robusta e de ótima qualidade, bem como de avançados sistemas informatizados de controle das finanças públicas no nível federal. Também é signatário dos principais institutos de contabilidade pública e tem empreendido com sucesso a convergência das Normas de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBCASP) aos padrões internacionais.

Em que pese isso, a prática contábil-orçamentária no Brasil mostra-se pródiga em prover um amplo rol de “jabuticabas” no registro das finanças públicas. Esse contraste entre o bom desempenho do país em indicadores internacionais de transparência e o uso de práticas engenhosas que ocultam os seus reais efeitos sobre as contas públicas pode ser denominado de “paradoxo contábil do orçamento criativo”.

A última década tem sido especialmente marcada por tais práticas, como os atrasos nos repasses do governo federal a instituições financeiras e outros entes federados em 2014 e 2015. Popularizados como “pedaladas”, esses atrasos configuraram, em verdade, operações de crédito vedadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Além de ilegais, as operações tiveram severos reflexos sobre as contas públicas: as correspondentes despesas primárias e dívidas foram omitidas das estatísticas fiscais, reduzindo a necessidade de contingenciamentos e acarretando o cumprimento artificial das metas fiscais naqueles exercícios.

Outro exemplo emblemático foram as operações de capitalização do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), por meio de títulos públicos. As operações não eram contabilizadas como despesas orçamentárias da União, pois envolviam “apenas” permutas entre itens do balanço patrimonial da União. A contabilização da emissão de títulos públicos ocorria por meio do registro de um passivo (dívida pública), sem sensibilizar o caixa, nem o orçamento público, muito menos o resultado primário. Por outro lado, a receita de dividendos oriunda do BNDES ingressava no caixa da União, reforçando os números necessários para o cumprimento das metas fiscais.

Os reflexos de operações como essas vão além das graves distorções nos demonstrativos fiscais e contábeis que culminaram em dois pareceres prévios do Tribunal de Contas da União (TCU) pela rejeição das contas presidenciais, em 2014 e 2015. Com efeito, a realidade das contas públicas restou evidenciada em sucessivos déficits primários, relevante crescimento da dívida pública e recessão/estagnação econômica, trajetória que marca uma crise iniciada em 2014 e que se aprofundou a níveis dramáticos, em 2020, com a pandemia da Covid-19.

Apesar da reprimenda a tais práticas e da clareza quanto aos danos que causam ao país, a criatividade na gestão orçamentária e financeira voltou a ganhar forças, especialmente a partir de 2019.

Com a instituição do teto de gastos (Emenda Constitucional 95/2016), os limites impostos ao crescimento de despesas primárias tornaram ineficaz a busca por receitas alternativas, já que elas não mais constituem condição suficiente para aumentar gastos. Ademais, o crescimento anual das despesas obrigatórias em percentual superior ao aplicável para a correção do teto para o exercício seguinte tem comprimido o espaço das chamadas despesas discricionárias.

Dessa forma, as manobras são redirecionadas para um novo objetivo, isto é, criar “espaço no teto” para ampliar despesas sem sensibilizar a regra fiscal. Para tanto, as exceções ao teto de gastos passam a ser mais utilizadas, notadamente os créditos extraordinários e os aportes de capital a empresas estatais não dependentes. Note-se que, no que tange ao uso de créditos extraordinários, veiculados por meio de medidas provisórias, muitos apresentam requisitos questionáveis de urgência, relevância e, especialmente, imprevisibilidade.

Em 2020 e, principalmente, em 2021, a busca por espaço no teto foi intensificada. O cenário de restrição fiscal foi acentuado pelos efeitos da pandemia, com ampliação dos gastos públicos para o combate direto à doença, para a manutenção de empresas e empregos, ou para garantir um valor assistencial mínimo às famílias para sua sobrevivência.

Com inquestionável amparo nos quesitos de urgência, relevância e imprevisibilidade configurados com a pandemia, foram abertos R$ 655,85 bilhões em créditos extraordinários, destinados ao enfrentamento do estado de calamidade pública. Ademais, o reconhecimento desse estado levou à suspensão, legítima e transparente, das regras fiscais no exercício, de modo a permitir o devido atendimento das necessidades da população brasileira.

Essas regras voltaram a ser plenamente aplicáveis a partir de 1º de janeiro de 2021, conforme disposição expressa da emenda constitucional que aprovou o “Orçamento de Guerra” (EC 106/2020). Assim, diante da persistência de um crítico quadro sanitário, econômico e social, esperava-se que as demandas urgentes, porém não mais imprevisíveis, tivessem sido consideradas na elaboração do orçamento para 2021.

Contudo, não foi o que ocorreu. Em que pesem as evidências de que uma nova e mais grave onda de Covid-19 ocorreria em 2021, o seu enfrentamento não foi considerado na proposta orçamentária debatida pelo Congresso Nacional no início do ano. Tampouco foram consideradas despesas para superação das múltiplas crises instauradas no país.

Também se observa a participação mais enérgica do Poder Legislativo na busca por mais espaço no teto, de modo a aumentar os recursos destinados a emendas parlamentares, especialmente as de relator-geral (RP-9). Na tramitação do orçamento de 2021, foram realizadas manobras até então impensáveis, por violarem obrigações constitucionais e legais da União. Foram subestimadas ou cortadas despesas obrigatórias, como previdência, abono salarial, seguro-desemprego, entre outras, que somaram R$ 26,5 bilhões.

Em meio à discussão do orçamento para 2022, ano de eleições, observa-se novo arroubo criativo para inflar os gastos públicos. Atualmente, a manobra que mais chama atenção é a possibilidade de parcelamento e postergação do pagamento de obrigações decorrentes de decisões judiciais já transitadas em julgado, objeto da PEC dos Precatórios (PEC 23/2021).

A possibilidade não reduz despesas públicas, mas sim gera obrigações que em algum momento deverão ser pagas pela União. Ou seja, abre um espaço artificial no teto de gastos, para um único exercício, e tem como contrapartida a piora da situação para os exercícios que se seguirão, frustrando a expectativa de incremento da eficiência e da qualidade do gasto público, bem como de redirecionamento da dívida pública a níveis saudáveis.

Ainda que se tente ocultar a realidade sobre a capacidade operacional do Estado e a sustentabilidade das contas públicas, é forçoso lembrar que os resultados sociais e econômicos gerados pelo setor público, assim como seus efeitos sobre o dia a dia dos cidadãos são desnudados por outros indicadores complementares e implacáveis, como inflação, desemprego, PIB, número de pessoas abaixo da linha de pobreza, taxa de mortalidade infantil, expectativa de vida, entre vários outros.

A realidade brasileira mostra que os esforços para aprimorar demonstrativos contábeis, seguindo as melhores práticas internacionais, não são suficientes para garantir a higidez financeira do Estado nem a satisfação do cidadão com os serviços públicos entregues. O equilíbrio das contas públicas e, principalmente, o equilíbrio entre os custos do Estado e os benefícios por ele gerados para a sociedade passam invariavelmente por um olhar mais amplo sobre o real significado das inovações pouco ortodoxas em regras orçamentárias e financeiras aprovadas pelos nossos representantes legislativos.

*O texto expressa opiniões pessoais e não representam o posicionamento das instituições a que os autores estão vinculados.