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Ricardo Catanant

O recente acordo entre Argentina, Brasil, Chile, Paraguai, Bolívia e Uruguai para a criação de um mercado comum de aviação foi recebido com entusiasmo por especialistas e pelo setor produtivo. A expectativa é compreensível: ampliar a concorrência, aumentar a conectividade, atrair investimentos e reduzir custos em uma região ainda marcada por baixa integração aérea.
Mas limitar o debate aos efeitos econômicos da abertura do mercado significa enxergar apenas parte das oportunidades que o acordo traz. A verdadeira relevância da iniciativa está na possibilidade de utilizar a integração regional como instrumento para solucionar problemas regulatórios que, há décadas, os países sul-americanos tentam resolver isoladamente, com resultados frequentemente insatisfatórios.
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A história da aviação demonstra que seus maiores avanços decorreram de um sistema baseado em acordos internacionais, sendo a Convenção de Chicago (1944) o principal deles, que cuidou de estruturar a Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) e transformou a aviação em um dos meios de transporte mais seguros do mundo. Outros instrumentos como a Convenção de Montreal e a Convenção da Cidade do Cabo demonstraram novamente que muitos problemas jurídicos complexos são resolvidos com muito mais eficiência por meio da cooperação internacional do que por legislações nacionais fragmentadas.
Entretanto, o mesmo sistema que criou um regime internacional homogêneo para assuntos de segurança operacional manteve fragmentada a regulação econômica. Cada país, no exercício de sua soberania, ficou livre para disciplinar (leia-se: interferir em) regras de acesso aos mercados, proteção do consumidor, tributação, relações trabalhistas, concorrência, exploração da infraestrutura aeroportuária e inúmeras outras matérias. O resultado foi uma verdadeira colcha de retalhos regulatória que aumenta custos de transação, reduz a previsibilidade, dificulta investimentos e limita a concorrência.
Na América do Sul esse problema é agravado pela instabilidade institucional. Mudanças de governo frequentemente produzem alterações nas prioridades regulatórias, elevando a percepção de risco em um setor intensivo em capital, cujos investimentos são planejados para décadas. A integração regional pode reduzir significativamente essa vulnerabilidade ao deslocar parte da regulação para uma esfera supranacional, mais estável e menos sujeita às oscilações políticas domésticas.
Mais importante, porém, é perceber que os tratados internacionais necessários para a integração aérea regional podem servir como verdadeira plataforma de modernização regulatória.
A proteção do consumidor constitui um bom exemplo. Hoje cada país estabelece regras próprias sobre atrasos, cancelamentos, assistência, reembolso, responsabilidade civil e mecanismos de solução de conflitos. A diversidade de regras gera dúvidas para passageiros, eleva os custos de compliance das empresas e reduz a inovação comercial.
Um regime regional poderia estabelecer um núcleo uniforme de direitos – ou princípios básicos, conforme recomendado pela própria OACI – preservando ampla liberdade contratual para que consumidores escolhessem, de forma consciente e transparente, diferentes níveis de serviço, assistência e preço. Em vez de um modelo excessivamente prescritivo, seria possível construir um sistema baseado em informação, liberdade de escolha e educação para o consumo, favorecendo inclusive modelos low cost e ultra low cost e reduzindo a judicialização.
Outra oportunidade reside na estruturação de um registro aeronáutico regional, uniformizando matrículas de aeronaves, garantias e contratos de financiamento e de leasing. Isso reduziria litígios, aumentaria a segurança jurídica, diminuiria o custo do capital e ampliaria a competitividade das empresas sul-americanas.
A integração também cria espaço para repensar a solução de conflitos, mediante arbitragem especializada, plataformas eletrônicas de resolução de controvérsias e, futuramente, um tribunal do ar, responsável por uniformizar a interpretação das normas comuns e conferir maior previsibilidade às decisões.
Outro tema estratégico é a alocação de slots aeroportuários. Em aeroportos congestionados, slots representam ativos econômicos essenciais para o acesso ao mercado. A literatura internacional demonstra que sua distribuição influencia diretamente a concorrência entre empresas e que procedimentos sujeitos à discricionariedade governamental podem criar barreiras artificiais à entrada de novos operadores.
A adoção, pelos países do bloco, do Worldwide Airport Slot Guidelines (WASG) como padrão internacional de coordenação de slots, baseado em transparência, neutralidade, previsibilidade e tratamento não discriminatório, eliminaria assimetrias, reduziria interferências políticas e proporcionaria maior segurança jurídica aos investimentos, fortalecendo a concorrência e a eficiência da infraestrutura aeroportuária regional.
A mesma lógica aplica-se aos controles migratórios e aduaneiros. A tecnologia necessária para transformar completamente o modelo vigente já existe. Biometria, documentos digitais, inteligência artificial, análise de risco, compartilhamento seguro de bases de dados e inspeção remota de passageiros e cargas permitiriam que boa parte dos controles hoje realizados fisicamente ocorressem antes mesmo do início da viagem. Um mercado comum permitiria integrar essas soluções, criando um ambiente em que passageiros e mercadorias circulassem com muito maior fluidez, trazendo maior eficácia para sistemas de controle e fiscalização.
A cooperação regional também poderá elevar significativamente os padrões de segurança operacional, fortalecendo mecanismos já existentes, como o Sistema Regional de Cooperação para a Vigilância da Segurança Operacional (SRVSOP), ampliando programas conjuntos de treinamento, certificação, auditorias e compartilhamento de especialistas. Ao mesmo tempo, contribuirá para aperfeiçoar a governança das autoridades nacionais de aviação civil, reduzindo a influência dos ciclos políticos sobre decisões eminentemente técnicas.
Por fim, a integração oferece oportunidade rara para enfrentar profundas assimetrias tributárias, trabalhistas e regulatórias que hoje distorcem a concorrência regional. Um verdadeiro mercado comum pressupõe condições concorrenciais equivalentes (level playing field), evitando que empresas escolham sua jurisdição apenas em razão de vantagens regulatórias — fenômeno conhecido como flag of convenience, observado em outros setores.
Protocolos regionais poderiam harmonizar critérios tributários e regulatórios, preservando a autonomia dos Estados para calibrar alíquotas dentro de parâmetros previamente acordados. Um regime homogêneo poderia inclusive reduzir os impactos concorrenciais da recente reforma tributária brasileira sobre o transporte aéreo.
Em um momento em que parte do mundo questiona o multilateralismo, a América do Sul pode seguir caminho distinto. Se os grandes tratados internacionais do século 20 universalizaram a segurança da aviação, o desafio agora consiste em utilizar a integração regional para construir um ambiente regulatório mais estável, previsível e competitivo.
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O maior legado de um mercado comum de aviação talvez não seja apenas permitir mais voos entre nossos países, mas demonstrar que instituições regionais podem resolver problemas que, isoladamente, nenhum governo conseguiu superar. É essa, mais do que a abertura dos mercados, a verdadeira oportunidade histórica que hoje se apresenta para a aviação sul-americana.
Por fim, a implementação do acordo dependerá não apenas da atuação dos Estados, mas também do engajamento da própria indústria. Inspirado em modernas teorias regulatórias, como a regulação responsiva, com o uso da corregulação ou da autorregulação regulada, o processo deverá reconhecer empresas, associações e entidades técnicas como coprodutoras da regulação, ampliando sua legitimidade, qualidade técnica, capacidade de adaptação e efetividade.

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Mercado comum de aviação pode modernizar regras e ampliar integração aérea na América do Sul

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