Armando Akio Santos Doi

A Emenda Constitucional (EC) Nº 95, promulgada em dezembro de 2016, alterou o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e instituiu, até 2036, um Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União. O conjunto de regras criado estabeleceu um teto para o crescimento anual dos gastos públicos. Tendo como base a execução financeira de 2016, as despesas primárias não poderão crescer mais do que a variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA.
Para os órgãos componentes dos Poderes Judiciário e Legislativo, bem como para o Ministério Público da União, o Conselho Nacional do Ministério Público e a Defensoria Pública da União, o teto de gasto é individualizado. Cada órgão possui o seu próprio limite anual de despesas.
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Dispositivo da Emenda possibilitou que, de 2017 a 2019, esses órgãos excedessem os seus respectivos limites desde que o montante extrapolado fosse compensado pela redução das despesas de mesma natureza do Poder Executivo. Em 2019, último ano de compensação, o valor excedido pelos órgãos e, consequentemente, absorvido pelo Executivo, foi de R$ 2,496 bilhões. No exercício de 2020, porém, o mecanismo compensatório não poderá ser acionado e cada órgão precisará obedecer ao seu limite de gastos. Agora, é para valer.
Os órgãos não pertencentes ao Poder Executivo possuem características orçamentárias em comum. Seus respectivos orçamentos anuais custeiam as despesas atinentes ao “Programa de Gestão”<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> que se destina à manutenção de suas próprias atividades. Trata-se de despesas com o pagamento de “Pessoal”, de “Benefícios” e de “Outros Custeios e Capital”, justamente, os gastos para os quais a Emenda estabeleceu limites. São despesas concorrentes entre si, ou seja, o aumento de gastos com “Pessoal” e com “Benefícios” reduz o montante disponível para uso em “Outros Custeios e Capital”. Outra característica comum: seus gastos com “Pessoal” e “Benefícios” consomem a maior parcela de seus orçamentos. Essas despesas possuem natureza remuneratória e indenizatória, respectivamente, e são obrigatórias vez que estão previstas em normativos. Não há como o Estado, discricionariamente, optar por deixar de incorrê-las.
Isso significa que, em termos proporcionais, sobra pouco recurso para os gastos do grupo “Outros Custeios e Capital” – despesas que abarcam contratações de serviços como vigilância, limpeza e recepção, aquisições de materiais de consumo, energia elétrica, água e manutenção predial. Gastos dessa natureza são necessários para evitar a precarização das instalações ou das condições de trabalho e dão suporte à atividade finalística do órgão. Contudo, não podem crescer desmesuradamente sob risco de estrangular os dispêndios com investimentos, gastos voltados à execução de obras, aquisição de instalações, equipamentos, softwares e materiais permanentes, que também fazem parte do grupo “Outros Custeios e Capital”.
É com investimentos em tecnologia que, por exemplo, o Judiciário conseguirá, cada vez mais, viabilizar a realização de julgamentos virtuais, de audiências por teleconferência, de intimações por aplicativos de mensagens, a implementação de processos eletrônicos e de inteligência artificial, melhorias que reduzem o estoque ou, no mínimo, dão celeridade ao andamento a milhões de processos em tramitação. Dispêndios com investimentos são de grande relevância para o atendimento das demandas da sociedade. Sob o ponto de vista do cidadão, o que interessa é um serviço público de qualidade e não o puro e simples cumprimento do teto de gastos.
Portanto, obedecer ao teto de gastos, em 2020 e nos anos vindouros, não pode ser visto como um fim em si mesmo. O desafio dos gestores públicos é muito maior: obedecer ao teto, por meio da priorização e da constrição racional das despesas necessárias à consecução das finalidades do órgão e eliminação das desnecessárias, sem provocar o colapso do seu funcionamento e ainda encontrar espaço financeiro para realizar investimentos com o fito de expandir ou melhorar o serviço prestado ao cidadão. Esse malabarismo gerencial requer: boa governança e gestão profissional.
“Governança no setor público compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e accountability postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade” (Tribunal de Contas da União - TCU). Enquanto a governança direciona, controla e avalia, a gestão administra os recursos disponíveis visando à consecução dos objetivos da organização. Desta forma, uma complementa a outra.
O TCU, periodicamente, realiza levantamento para apurar a capacidade em governança e em gestão das organizações públicas. O levantamento de 2017 contou com a participação de 524 organizações públicas federais e colheu informações que sugerem que apenas 3% das organizações estão em estágio aprimorado de governança. Os resultados estão dispostos no Acórdão TCU Nº 588/2018 – Plenário e o cenário apurado preocupa porque a capacidade de um órgão entregar bons serviços para a sociedade depende diretamente da maturidade de suas estruturas de governança e gestão. Quanto mais aprimoradas as estruturas, maiores as chances de sucesso na entrega de serviço público de qualidade. Em 2020, o TCU realizará novo ciclo de levantamento, após o qual será possível avaliar a evolução da Administração Pública federal na matéria governança e gestão. A esperança é que tenha melhorado significativamente pois o contexto fiscal restritivo de hoje requer exímia no gerenciamento dos parcos recursos financeiros.
Órgãos com governança aprimorada: 1) definem explicitamente os seus propósitos; 2) têm clareza quanto aos resultados esperados; 3) estabelecem competências, responsabilidades, habilidades, conhecimentos e experiências requeridos dos seus líderes; 4) equilibram continuidade com renovação do corpo diretivo; 5) avaliam o desempenho dos seus líderes; 6) colocam em prática os valores organizacionais; 7) utilizam estruturas de aconselhamento, apoio e informação de boa qualidade para a tomada de decisões; 8) implementam um sistema eficaz de gestão de risco; 9) comprometem-se com a accountability. Essas características tornam os órgãos mais aptos a prestarem bons serviços, mesmo em um cenário de extrema restrição financeira pois permitem um alinhamento entre propósitos da organização, direcionamento dado pelos líderes, planejamento das ações em face do orçamento disponível, avaliação dos riscos, implementação das ações e monitoramento em prol dos resultados.
Cada órgão possui a sua realidade, mas a literatura elenca fatores que ainda impedem a implementação da governança nas organizações públicas, dentre eles: o corporativismo, o patrimonialismo, a resistência à transparência e o apego ao controle para manutenção do poder e do status. Percebe-se que são fatores culturais, impregnados no pensamento, conhecimento, crenças, comportamento e costumes das pessoas ou, ao menos, de uma parte das pessoas que compõem as organizações. Melhorar a governança pressupõe uma, nada fácil, mudança cultural que deveria vir, idealmente, de forma planejada e evolutiva. A gestão da evolução cultural das organizações em direção à boa governança deveria ter sido encampada pelos líderes das organizações nesses três primeiros exercícios de vigência da EC 95. Quem não o fez precisará gerir, agora, não a evolução, mas a revolução da cultura organizacional em direção à boa governança, pois, a partir de 2020, a falta de recursos financeiros ameaça a própria “sobrevivência” dos órgãos.
Cabe aos cidadãos cobrar qualidade do serviço prestado pelo Estado. Cabe aos órgãos de controle induzir melhorias na governança e na gestão de seus jurisdicionados. Cabe aos líderes gerir a mudança cultural nas organizações pelas quais são responsáveis. A pressão social por qualidade, a função fiscalizatória dos órgãos de controle e a encampação pelas lideranças têm o potencial de estimular os gestores públicos da alta administração dos órgãos a patrocinarem a implementação de mecanismos de governança mais robustos associados a um modelo de gestão profissional. É assim que a Administração Pública entregará resultados à sociedade, mesmo diante de limitações financeiras severas.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> A Lei Nº 13.971, de 27 de dezembro de 2019, que instituiu o Plano Plurianual da União para o período de 2020 a 2023, definiu “programa de gestão” como sendo o “conjunto de ações orçamentárias e não orçamentárias, que não são passíveis de associação aos programas finalísticos, relacionadas à gestão da atuação governamental ou à manutenção da capacidade produtiva das empresas estatais”.

Iluminação de Natal deste ano em Brasília

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JOTA

A prestação de serviços públicos de qualidade requer boa governança e gestão profissional

Os resultados entregues e o cumprimento do teto de gastos

A prestação de serviços públicos de qualidade requer boa governança e gestão profissional