Pedro N. Marques

Gustavo Augusto Freitas de Lima

A revisão tarifária das transportadoras de <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/g%C3%A1s%20natural">gás natural</a> perante a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ANP">ANP</a>) entrou em uma fase decisiva. A Consulta Pública 11/2026 discute a aplicação do Método do Capital Recuperado, conhecido pela sigla inglesa RCM (recovered capital methodology), para valorar a base de ativos das transportadoras e, por consequência, definir o nível das tarifas de transporte.
A metodologia que tem se desenhado na agência determina se uma infraestrutura essencial para o mercado de gás ainda será remunerada na forma contratual ou se o valor do investimento a ser ressarcido será reduzido a quase nada.
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Tem circulado a ideia de que o RCM representaria uma boa prática internacional. Então, de forma breve, é necessário averiguar se essa afirmação encontra ressonância aos fatos.
O RCM foi introduzido na Austrália em agosto de 2017, pela Parte 23 das National Gas Rules, e nasceu com uma finalidade específica que nada tem a ver com revisão tarifária. A Parte 23 da norma australiana criou um regime de divulgação de informações e arbitragem de acesso para os chamados dutos não regulados, os non-scheme pipelines, isto é, dutos que não se submetem à regulação econômica plena.
O objetivo da Parte 23 era facilitar o acesso a serviços desses dutos em termos razoáveis, entendidos como preços e condições que reflitam, na medida do possível, o resultado de um mercado efetivamente competitivo. O RCM é, portanto, ferramenta para resolver disputa pontual de acesso entre um duto não regulado e um usuário, e não método para fixar a tarifa de uma transportadora submetida a regime regulatório.
O RCM é atípico mesmo na Austrália. Nessa linha, o próprio regulador australiano reconheceu a fragilidade do método. Em nota explicativa de outubro de 2023, sobre as diretrizes de divulgação de informações dos dutos, a Australian Energy Regulator (ERA) afirma que o método do capital recuperado é altamente sensível aos insumos e premissas utilizados, e que uma revisão anterior dos valores apurados sob a Parte 23 encontrou problemas em sua aplicação.
O regulador descreve inclusive o vício técnico central. Se a taxa de retorno presumida no cálculo for superior à taxa real implícita nos contratos que viabilizaram o duto, os valores de capital recuperado crescem indevidamente e passam a sugerir, de forma equivocada, que o duto não consegue obter receita suficiente. Em outras palavras, o resultado do RCM depende de premissas que, mal calibradas, produzem conclusão falsa sobre quanto do capital já foi recuperado.
Sob o regime da Parte 23 das National Gas Rules, a AER registra duas arbitragens de acesso com determinação publicada. Na primeira, decidida em 2018 e relativa ao Tasmanian Gas Pipeline, o árbitro não aplicou o Método do Capital Recuperado: valorou o ativo por uma abordagem de custo real depreciado modificado, calculada a partir do custo histórico de construção, do capital investido desde o comissionamento e da depreciação acumulada.
Na segunda, decidida em 2021 e relativa ao gasoduto que liga Carisbrook a Horsham, no Estado de Vitória, um duto de pouco mais de cem quilômetros, o mesmo árbitro adotou o RCM, fixando o valor do ativo em torno de vinte e cinco milhões de dólares australianos.
O método, portanto, ao que se tem conhecimento, foi efetivamente aplicado uma única vez. Em ambos os casos, foram disputas privadas de acesso entre o operador do duto e um usuário que não chegaram a acordo, jamais uma revisão tarifária conduzida pelo regulador.
Ou seja, na única ocasião em que o RCM governou um resultado, foi para arbitrar o preço de acesso a um duto não regulado, nunca para fixar a tarifa de um sistema regulado. A finalidade que se pretende dar ao método no Brasil não encontra precedente sequer no país que o concebeu.
Em 2023, no contexto de uma reforma das leis nacionais de gás, o regime da Parte 23 foi revogado, e a matéria de acesso a dutos migrou para uma nova Parte 12. O RCM não foi abolido, é verdade, mas sobreviveu exatamente onde sempre esteve: como um dos métodos disponíveis para a valoração em arbitragem de acesso a dutos não regulados, e não para a fixação de tarifa de dutos sob regulação plena.
Antes ou depois da reforma, em momento algum o ordenamento australiano trouxe o método para a valoração da base de ativos de um duto regulado. O regime de origem manteve o RCM rigorosamente dentro das fronteiras que, no Brasil, agora se pretende ultrapassar.
Recompondo o quadro internacional, o que se vê é o oposto de uma boa prática internacional difundida.
O Reino Unido, ao enfrentar o problema de valorar ativos de gás em transição de regime, adota o custo de reposição depreciado. Os Estados Unidos, sob a Federal Energy Regulatory Commission, partem do custo histórico líquido de depreciação e corrigem eventual dupla recuperação apenas para frente, vedada a tarifação retroativa.
Os reguladores europeus preservam de forma diferenciada o ativo anterior à transição. Em todas essas jurisdições, a valoração olha para o valor do ativo e para o futuro. O RCM, que olha para trás e reconstrói receitas históricas, é a exceção, e uma exceção que a própria origem reconhece como problemática.
No âmbito da ANP, a área técnica da ANP na Nota Técnica 8/2026/SIM-CTR/SIM/ANP-RJ, que fundamentou a proposta de valoração da base de ativos da malha em questão, parece ter demonstrado desconforto na aplicação pura e simples do RCM.
Diante dos dados concretos, advertiu que a aplicação do RCM, nas condições verificadas, dependeria de informações cuja consistência e verificabilidade não estavam asseguradas, sob pena de distorção na valoração. Quando o próprio regulador, examinando o caso concreto, recua de aplicar o método, tem-se a mais autorizada confirmação de que o RCM não é instrumento trivialmente aplicável à fixação de tarifa regulada.
Por outro lado, parece-nos que existe fragilidade na aplicação do RCM dentro da própria balisa normativa da Resolução 991/2026. Vejamos. O método foi acolhido pela norma de forma condicionada: ao admiti-lo, no § 9º do artigo 6º, para os ativos cujas tarifas tenham vigorado sob negociação entre partes, a resolução o vinculou expressamente ao § 2º, inciso III, isto é, ao rol das metodologias alternativas "amplamente reconhecidas e adotadas pelo mercado".
A adoção do RCM, portanto, não é uma autorização autônoma, mas sim uma porta cuja chave é o preenchimento daquele requisito. E é justamente aí que o método não passa. Uma metodologia empregada em uma única jurisdição, em contexto de arbitragem de acesso a dutos não regulados, aplicada de fato em uma única arbitragem e a um pequeno duto, reconhecida pelo próprio regulador local como altamente sensível às premissas adotadas e mantida, mesmo após a reforma de 2023, restrita ao compartimento dos dutos não regulados, não se enquadra com naturalidade no conceito de metodologia amplamente reconhecida e adotada pelo mercado.
Assim, ausente o requisito que a própria resolução elegeu, falta ao RCM o pressuposto de legalidade que o habilitaria a fixar a base de ativos. Não preenche, por isso, o requisito que a Resolução 991/2026 elegeu como condição para a sua adoção, o de ser metodologia amplamente reconhecida e adotada pelo mercado.
A vedação à dupla remuneração do capital é legítima, e a busca por tarifas módicas é dever da agência. Mas nenhum desses fins autoriza o meio. Não podemos nos iludir: não existe modicidade tarifária sustentável sem segurança jurídica. A modicidade que se obtém hoje, ao preço de quebrar a confiança de quem investiu, é ilusória, porque o investidor que vê a régua mudar no meio do jogo passa a exigir, dali em diante, um prêmio de risco maior para financiar a infraestrutura, quando não desiste de financiá-la.
Esse custo reaparece, adiante, sob a forma de tarifas mais altas, de investimentos que não se realizam e de uma rede que não se expande. A tarifa que se reduz pela via do RCM no curto prazo é, no longo prazo, paga com juros pelo próprio consumidor que se pretendia proteger. Modicidade e segurança jurídica não são forças opostas a serem arbitradas uma contra a outra: a segunda é condição da primeira.
Ainda que se advogue que modicidade tarifária e segurança jurídica sejam princípios contrapostos, a técnica de interpretação constitucional não autoriza a precedência absoluta de um sobre o outro. Konrad Hesse formulou a isso o princípio da concordância prática, ou harmonização. Decorrência da unidade da Constituição, ele impõe que aos bens em colisão se estabeleçam limites recíprocos, de modo que cada um ceda o mínimo necessário e ambos alcancem a sua eficácia ótima, sem que qualquer deles seja aniquilado.
Em sentido semelhante, Robert Alexy, ao tratar os princípios como mandamentos de otimização, nega que algum deles ostente precedência absoluta em abstrato, haja vista que a solução se constrói no caso concreto, sacrificando-se o mínimo possível do princípio que, naquela circunstância, deva ceder.
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Aplicada a este debate, e pensando num cenário de solução consensual, seja no âmbito da agência, seja no Tribunal de Contas da União, em que são feitas concessões recíprocas, parece-nos que deve existir um ponto de equilíbrio que a Constituição exige. O que ela não admite é que, sob o rótulo de modicidade, um princípio constitucional de igual peso seja reduzido a nada.
A Consulta Pública 11/2026 não decide apenas o valor de uma tarifa, decide se o Brasil tratará suas próprias regras como compromissos estáveis ou como variáveis ajustáveis ao resultado desejado. E essa é uma decisão cujo alcance ultrapassa, em muito, o setor de gás.

gás natural

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JOTA

Consulta Pública decide se o Brasil tratará suas regras como compromissos estáveis ou variáveis ajustáveis ao resultado desejado

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