Opinião & Análise

Artigo

Os controles de constitucionalidade de medidas provisórias

Novos desafios à ‘última palavra’

Crédito: Marcelo Camargo/Agência Brasil

Em quatro recentes episódios da história do constitucionalismo brasileiro, deparamo-nos com a rejeição liminar de medidas provisórias devido a alegado vício de inconstitucionalidade. A situação, bastante incomum, exige reflexões sobre nosso sistema de controle de constitucionalidade de leis e atos normativos.

Em todos os casos, o presidente do Congresso Nacional simplesmente devolveu os atos legislativos do Poder Executivo, alegando violação à Constituição brasileira. O primeiro, em 1989 (MP 33, sobre dispensa de servidores e extinção de cargos); o segundo, em 2008 (MP 446, sobre Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social); o terceiro, em 2015 (MP 699, sobre desoneração da folha de pagamento das empresas) e o quarto, em 2020 (MP 979, sobre nomeação, pelo Ministro da Educação, de reitores provisórios).

Esta competência privativa do presidente do Senado, porque também presidente do Congresso Nacional, não consta no texto constitucional. O fundamento ancora-se na Resolução nº 1/2002-CN e no art. 48, inc. XI, do Regimento Interno do Senado. A Resolução estabelece ser possível ao Legislativo rejeitar ou até mesmo sanear vícios de inconstitucionalidade em medidas provisórias, e o Regimento Interno confere ao presidente do Senado a atribuição de “impugnar as proposições que lhe pareçam contrárias à Constituição”.

Além disso, note-se que a Constituição prevê, no art. 62, §§ 5° e 9°, que deverá ser formada comissão mista para avaliação da constitucionalidade antes da deliberação da medida provisória. Existe, no respectivo processo legislativo, instrumento apto e eficaz no controle de constitucionalidade. A rejeição é ato bastante excepcional. Ocorre que, às vezes e por vontade própria, o presidente do Congresso aciona “atalho institucional” e nem sequer permite que a comissão mista seja instalada.

Logo, a MP 979/2020 exercitou a prática pouco usual de devolução da medida pelo presidente do Congresso. Bem verdade que a MP tratava de tema polêmico, com inconstitucionalidades evidentes (que podem ser verificadas aqui). Inclusive, foi agitada a ADI 6458 perante o STF, pleiteando cautelar de suspensão imediata. Foi até, depois de rejeitada, revogada pela MP 981/2020 – que desafia não o direito, mas a lógica (revogou-se algo que não mais existia: declarada inconstitucional, não poderia ser revogada, pois era nula…).

Todavia, fato é que quem deu a última palavra foi o Poder Legislativo, por meio de ato individual do presidente do Congresso.

Essa situação lança novas luzes e sombras sobre o debate a propósito do controle de constitucionalidade e o dilema da “última palavra”. Se esta existir, a titularidade tem sido atribuída ao STF, como guardião da Constituição. Muito embora essa competência não seja literal, mas antes autoatribuída pelo STF (a instalar debates sobre o déficit democrático), fato é que assim o controle tem funcionado.

Contudo, quando o presidente do Congresso rejeita medida provisória com lastro em juízo próprio de inconstitucionalidade, recorrendo a fundamentos não específicos sobre sua função neste tipo de processo legislativo, o dilema da “última palavra” exige novos olhares.

Afinal, se se pode falar que o controle de constitucionalidade é jurídico-político, o operado liminarmente pelo presidente do Congresso é político-jurídico, e acrescentemos, individualizado. O seu fundamento é puramente político, os seus efeitos são acentuadamente jurídicos, mas quem tem essa palavra – a “última” – é uma só pessoa.

A balança é significativamente invertida, em favor da “última palavra” política, de titularidade que não é do Poder Legislativo, como ocorreria com a comissão mista, mas do presidente do Congresso.

Mesmo porque ainda não existiu – se é que é possível – o controle jurisdicional do ato de rejeição, cujo fundamento de validade é o Regimento Interno do Senado (e pode caracterizar-se, nos termos da jurisprudência do STF, como ato interna corporis). Em tese, essa decisão é privativa do presidente do Senado e de impossível controle por parte do STF.

Como se pode constatar, o dilema da “última palavra” está em aberto e, como sempre, submetido a testes de força cada vez mais intensos.


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