Felipe Romero

A <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/02/04/aprovada-mp-que-autoriza-participacao-do-brasil-em-consorcio-de-vacinas" target="_blank" rel="noopener noreferrer">aprovação da MP nº 1.003/20 pelo Senado</a> requentou um antigo – e mal resolvido – debate sobre a divisão de competências entre agentes técnicos e legisladores em matéria de regulação.
O texto aprovado (que ainda depende de sanção presidencial) estabelece, dentre outras coisas, que a Anvisa concederá, em até cinco dias, autorização de uso emergencial a vacinas que tenham sido aprovadas por alguma dentre as nove autoridades sanitárias estrangeiras especificadas na norma.
<a href="https://conteudo.jota.info/saude"><img class="aligncenter wp-image-292716 size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-saude.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>A nova regra gerou um confronto de declarações de ambos os lados. O presidente da Anvisa vê na MP uma <a href="https://oglobo.globo.com/sociedade/vacina/anvisa-pedira-bolsonaro-que-vete-prazo-de-5-dias-para-aprovacao-de-vacinas-fixado-em-mp-24871316" target="_blank" rel="noopener noreferrer">ameaça à saúde pública</a>, argumentando que o dispositivo deve ser vetado pois representaria uma intervenção indevida do Legislativo no domínio técnico da agência.
O líder do governo na Câmara, deputado Ricardo Barros, a seu turno, <a href="https://oglobo.globo.com/sociedade/vacina/apos-reclamacoes-da-anvisa-lider-do-governo-rebate-lei-para-cumprir-nao-para-perguntar-se-gostou-ou-nao-gostou-24871641" target="_blank" rel="noopener noreferrer">fala em “enquadrar a Anvisa”, a quem acusa de falta de agilidade, e defende a prerrogativa do Congresso de legislar</a>. Em suas palavras, “lei é para cumprir”.
Do ponto de vista jurídico, a polêmica enseja uma discussão sobre qual o papel das agências e do Parlamento na construção da regulação no Brasil. De acordo com a narrativa tradicional, o Legislativo não deve se imiscuir em questões técnicas e as agências, por outro lado, devem se abster de tomar decisões políticas, que transbordem os domínios do seu conhecimento científico.
Um dos fundamentos dessa dicotomia é uma leitura da ideia de “discricionariedade técnica” segundo a qual a atuação dos entes reguladores não traduziria verdadeiro exercício discricionário, uma vez que “a solução correta” será apontada pelo órgão técnico, no caso concreto, “a partir dos dados da ciência”<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
Ao editar leis tratando de temas técnicos, o Legislativo violaria essa neutralidade, comprometendo a credibilidade do modelo de agências.
Essa noção positivista e idealizada da ciência, assim como a ideia de que técnica e política são domínios absolutamente dissociados e excludentes, parece, contudo, fora de lugar.
É certo que temas regulatórios possuem uma dimensão técnica latente e relevante, o que justifica a criação de órgãos de regulação independentes. Essa constatação, contudo, não é suficiente para excluir tais questões da arena política. Na verdade, melhor compreendidas, técnica e política são duas dimensões sobrepostas que constituem, juntas, o fenômeno regulatório.
<blockquote class="jota-article__eye">É justamente essa natureza híbrida que torna as disputas entre as agências e o Parlamento tão acentuadas (e difíceis de resolver através do recurso a domínios de competências estanques).</blockquote>
No campo da regulação, portanto, ciência e política são dois fatores concorrentes de legitimação das decisões. Para usar um conceito da professora Sheila Jasanoff<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>, a “ciência regulatória” (conceito que ela usa para descrever o campo de atuação das agências reguladoras) se particulariza por aliar atividades de produção e avaliação de conhecimento com uma atuação preditiva, sobre, por exemplo, qual o custo aceitável para imposição de novas condicionantes a atividades privadas, qual o grau de risco que será admitido, ou mesmo qual a intensidade da proteção que será conferida a consumidores em detrimento da autonomia dos agentes regulados.
Em cenários de incerteza, ou mesmo diante de múltiplos interesses conflitantes, o espaço de discricionariedade associado à resolução dessas questões é ainda mais ampliado.
Em última análise, o esforço de buscar soluções também envolverá elementos políticos mais ou menos evidentes, que dizem respeito à intensidade da intervenção e do paternalismo estatal e à medida subjacente da autonomia privada.
Se o embate entre a Anvisa e o Congresso sobre os requisitos para aprovação de vacinas tem peculiaridades próprias, basta pensar em situações de interação semelhante, como as que envolveram a <a href="https://noticias.r7.com/brasil/anac-critica-decisao-da-camara-de-por-fim-a-cobranca-de-bagagens-25042019" target="_blank" rel="noopener noreferrer">cobrança de bagagem por companhia aéreas</a>, a <a href="https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/09/28/senador-apresenta-projeto-de-decreto-legislativo-para-sustar-resolucao-da-anvisa-que-veda-uso-do-herbicida-paraquate" target="_blank" rel="noopener noreferrer">aprovação de agrotóxicos</a> ou os <a href="https://www.canalenergia.com.br/noticias/53157510/camara-avanca-com-proposta-para-isentar-encargos-ao-mercado-de-gd" target="_blank" rel="noopener noreferrer">subsídios para a geração de energia solar distribuída</a> (ou seja, gerada pelos próprios consumidores), para ver que o mesmo conflito se repete. Em qualquer desses casos, é inócuo tentar traçar uma linha clara entre o que é técnica e o que é política para dizer a quem cabe decidir sobre o assunto.
Se é assim, faz sentido a ideia da professora Julia Black quando afirma que a regulação é constituída, em grande parte, por um processo de interação comunicativa<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
Nesse caso, a fronteira entre a técnica e a política não é predeterminada, mas resultado da interação entre os diferentes agentes que concorrem para a construção da regulação, do ambiente institucional em que estão inseridos, e também da justificativa por trás das suas decisões.
Em razão disso, encarar esse tipo de conflito a partir de noções idealizadas sobre o que é a atividade técnica e o que pode ser objeto do debate político leva, no mais das vezes, a decisões casuísticas e descoladas tanto dos arranjos reais de interação institucional que moldam o arcabouço regulatório, quanto das reais premissas normativas que devem pautar essa atuação.
Negar ao Parlamento a possibilidade de tratar de questões afetas à regulação significa ignorar que a Constituição de 1988 optou por restituir ao Congresso Nacional a primazia em termos de produção normativa<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, em reação a um longo período de ditadura militar que significou a própria negação da atuação legislativa.
A questão central a ser enfrentada, portanto, diz respeito a como conciliar as prerrogativas constitucionais do Poder Legislativo com os amplos poderes decisórios e normativos que foram delegados às agências reguladoras.
Admitir que a regulação se constrói também politicamente não significa negar a autonomia das agências. Por outro lado, reconhecer a legitimidade concorrente do Parlamento não implica consentir que essa interação ocorra em prejuízo da racionalidade do sistema regulatório ou mesmo da proteção de direitos fundamentais.
Longe de esgotar o tema, essas premissas contribuem ao menos para desmistificar o debate, em prol da construção de um modelo de regulação menos fundacionalista e mais afinado com o regime constitucional brasileiro.
<hr />
O episódio 48 do podcast Sem Precedentes faz uma análise sobre a atuação do Supremo Tribunal Federal (STF) em 2020 e mostra o que esperar em 2021. Ouça:
https://youtu.be/-hMj5lwWXEE
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Ecoando essa ideia, vide, por todos, DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade técnica e discricionariedade administrativa. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, n. 9, p. 1–21, 2007.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> JASANOFF, Sheila. The fifth branch: science advisers as policymakers. Cambridge: Harvard University Press, 1994.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> BLACK, Julia. Regulatory conversations. Journal of Law and Society, v. 29, n. 1, p. 163 – 196, 2002.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Vide o que dispõem os incisos V, X e XI do art. 49 da Constituição.

50891357852_0dd3a223d0_k

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

Disputa sobre requisitos para aprovação da vacina enseja discussão mais aprofundada sobre processo regulatório

Os caminhos da regulação entre a política e a técnica

Disputa sobre requisitos para aprovação da vacina enseja discussão mais aprofundada sobre processo regulatório