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José Levi Mello do Amaral Júnior

Paulo José Leonesi Maluf

Na semana em que se completam 200 anos da outorga da primeira Constituição brasileira, é oportuna uma brevíssima reflexão sobre a relação entre permanência, mudança e longevidade constitucional.
A “Constituição Politica do Imperio do Brazil”, outorgada pelo Imperador Dom Pedro I em 25 de março de 1824, foi, entre todas as Constituições brasileiras, a que mais tempo durou, tendo sido formalmente modificada apenas duas vezes.
A Constituição do Império vigorou por 65 anos e sofreu uma única emenda, levada a efeito pelo Ato Adicional de 1834 (Lei n. 16, de 12 de agosto de 1834), o qual foi posteriormente interpretado pela Lei n. 105, de 12 de maio de 1840.
Essa interpretação dada pela Lei de 1840 ao Ato Adicional de 1834 levou Luís Pinto Ferreira a considerar que a Constituição do Império passou, rigorosamente, por duas modificações.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
A primeira delas, por força do referido Ato Adicional de 12 de agosto de 1834, suprimiu o Conselho de Estado e substituiu a Regência Trina permanente por uma Regência Una provisória. Com isso, deu-se maior expansão a uma tendência que se pode dizer federalista, ou ao menos descentralizadora, ampliando os poderes dos Conselhos-Gerais das províncias e transformando-os em Assembleias Legislativas.
A segunda modificação foi efetivada com a Lei da Interpretação do Ato Adicional, de 12 de maio de 1840, de inspiração mais conservadora, quando se restabeleceu o Conselho de Estado e se reduziu um pouco a competência das Assembleias Legislativas das províncias.
Sob considerável influência da Constituição Francesa de 1814, a Constituição do Império foi marcada por forte centralismo administrativo e político, adotando-se a forma unitária de Estado e a forma monárquica de governo, com o protagonismo do Imperador sendo realçado pela institucionalização, em sede constitucional, do Poder Moderador.
A Constituição Imperial de 1824 discorria, de maneira específica, sobre sua modificabilidade, ao longo de cinco artigos<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
Dentro do tratamento jurídico-positivo conferido por tais artigos, destaca-se, nos termos do art.178, no que se refere especificamente à classificação das constituições quanto à alterabilidade, que algumas normas, para serem modificadas, necessitavam de um procedimento mais árduo, mais solene e mais dificultoso; outras, no entanto, poderiam ser alteradas por um processo legislativo ordinário, sem nenhuma formalidade adicional.
Com efeito, o art. 178 restringia o procedimento especial de alteração às disposições de “matéria constitucional”, enquanto as demais poderiam ser alteradas por legislação ordinária. Teriam “matéria constitucional” tão somente as normas referentes aos “limites e atribuições respectivas dos poderes políticos e aos direitos políticos e individuais dos cidadãos” (portanto, em essência, coincidindo com o célebre art. 16 da Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 25 de agosto de 1789). Este singular tratamento da matéria, exemplo único no constitucionalismo brasileiro, confere à Constituição de 1824 a caracterização de semirrígida ou de semiflexível.
Aliada à semirrigidez do documento, adotou-se, também, a intangibilidade temporária, aderindo-se ao diferimento, no tempo, do processo de reforma. Desse modo, a proposição de reforma deveria aguardar o decurso de quatro anos, após o juramento da Constituição, nos termos da norma contida no artigo 174.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
O grande comentarista<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> da Constituição de 1824, José Antônio Pimenta Bueno, o Marquês de São Vicente, ao tratar sobre tal dispositivo peculiar da Constituição do Império, observou que “para evitar a mobilidade imprudente ou constante, a Constituição inibiu a reforma antes de passados quatro anos, e por isso mesmo julgamos que essa disposição não é transitória, e sim aplicável a qualquer alteração que tenha sido consumada”.<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>
De acordo com os arts. 175 a 177, a reforma de artigos do texto constitucional seria precedida de lei por meio da qual se ordenaria aos eleitores da seguinte legislatura que conferissem aos eleitos a especial faculdade para a alteração ou a reforma da Constituição.
Três aspectos centrais, portanto, merecem destaque relativamente ao procedimento previsto na Constituição Imperial de 1824 para a sua modificação formal. O primeiro deles é o relativismo do texto, discriminando a matéria constitucional e a matéria não-constitucional, para autorizar as alterações desta última na via da legislação ordinária, flexibilizando-se a Constituição. O segundo é a inspiração, que se pode considerar democrática, consubstanciada na regra que determinava a audiência prévia dos eleitores, para atribuir aos deputados da nova legislatura os poderes da reforma.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a> A terceira é a limitação temporal de quatro anos, acima referida.
Em síntese, tem-se que a Constituição de 1824 foi, ao longo de seus 65 anos de vigência, alterada formalmente em apenas um ponto da constituição material, em duas ocasiões, produzindo uma alteração sensível no sistema constitucional brasileiro do Império.
A Constituição Federal de 1988, a terceira mais longeva de nossa história, foi significativamente mais modificada. Até ao momento, 132 emendas constitucionais, além das 6 emendas de revisão, foram promulgadas.
Esse aparentemente elevado número de alterações deve ser interpretado de forma contextualizada, à luz de uma análise tanto dos fatores de permanência e mudança constitucional relativos à gênese e à estrutura constitucional, como daqueles referentes ao ambiente em torno da constituição.
Como exemplos dos primeiros, citem-se o contexto no momento histórico de formação das constituições, a extensão dos textos constitucionais e os mecanismos adotados para a modificação constitucional. São exemplos desses últimos a estabilidade política, econômica e social, o diálogo interinstitucional e a perdurabilidade ou longevidade constitucional. O equacionamento entre esses fatores é determinante para a análise da permanência e mudança das constituições.
De todo modo, é fundamental ter sempre em mente que as constituições, em sua grande maioria, pretendem-se definitivas, sem duração prefixada, mas raramente, mesmo com esse intuito, impõem-se como imodificáveis.
As constituições operam no tempo, objetivando regular o futuro, com fundamento na experiência e nas condições do presente em que é elaborada. Para operar no tempo, requerem, pois, capacidade de perdurar. Como consequência natural desse fato, nenhuma constituição que vigore por um período mais ou menos longo deixará de sofrer modificações.
Uma vez mais relembrando a lição de Pimenta Bueno, “as melhores e mais perfeitas leis são obras do homem, e por isso mesmo serão imperfeitas como seus autores. Embora sejam as mais apropriadas às circunstâncias da sociedade, ao tempo que são decretadas, essas circunstancias mudam; a ação do tempo opera revoluções mais ou menos lentas, porém importantes nas ideias, costumes e necessidades sociais. (...) Se um ou outro princípio pode e deve ser imutável, outro tanto não acontece com o todo das disposições constitucionais”.<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>
Mais relevante que a mera longevidade constitucional é a estabilidade da ordem constitucional. Esta, porém, não significa imutabilidade. Ao contrário, a estabilidade de uma Constituição pressupõe a sua capacidade de ininterruptamente adaptar-se às novas situações advindas das modificações na sociedade.
Desenvolveram-se, por isso, mecanismos destinados a adaptar o texto constitucional às novas demandas sociais, como é o caso das emendas constitucionais e da mutação constitucional. Assim, a longevidade pretendida pelas constituições tem mais afinidade com a estabilidade, produto de uma relação dialética entre permanência e mudança, do que propriamente com a imutabilidade.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> PINTO FERREIRA, Luís. Curso de Direito Constitucional. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 1996, p. 50.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Art. 174. Se passados quatro annos, depois de jurada a Constituição do Brazil, se conhecer, que algum dos seus artigos merece roforma, se fará a proposição por escripto, a qual deve ter origem na Camara dos Deputados, e ser apoiada pela terça parte delles.  Art. 175. A proposição será lida por tres vezes com intervallos de seis dias de uma á outra leitura; e depois da terceira, deliberará a Camara dos Deputados, se poderá ser admittida á discussão, seguindo-se tudo o mais, que é preciso para formação de uma Lei. Art. 176. Admittida a discussão, e vencida a necessidade da reforma do Artigo Constitucional, se expedirá Lei, que será sanccionada, e promulgada pelo Imperador em fórma ordinaria; e na qual se ordenará aos Eleitores dos Deputados para a seguinte Legislatura, que nas Procurações lhes confiram especial faculdade para a pretendida alteração, ou reforma. Art. 177. Na seguinte Legislatura, e na primeira Sessão será a materia proposta, e discutida, e o que se vencer, prevalecerá para a mudança, ou addição á Lei fundamental; e juntando-se á Constituição será solemnemente promulgada. Art. 178. E' só Constitucional o que diz respeito aos limites, e attribuições respectivas dos Poderes Politicos, e aos Direitos Politicos, e individuaes dos Cidadãos. Tudo, o que não é Constitucional, póde ser alterado sem as formalidades referidas, pelas Legislaturas ordinarias.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Trata-se de exemplo clássico, em nosso constitucionalismo, de limitação temporal ao poder constituinte reformador. Portanto, proibida era sua modificação formal antes de ultrapassado o prazo constitucionalmente definido. Cf., nesse sentido, ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. “Constituição e mudança constitucional: limites ao exercício do poder de reforma constitucional”. Revista de Informação Legislativa, v. 30, n. 120, out./dez. 1993, p. 174.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Cf. HORBACH, Carlos Bastide. “Discutindo o cânone constitucional brasileiro”. Análise Constitucional. Consultor Jurídico. São Paulo, 6 abr. 2014.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> PIMENTA BUENO, José Antônio. Direito Público Brasileiro e análise da Constituição do Império. Rio de Janeiro: Ministério da Justiça, 1958, p. 477.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> HORTA, Raul Machado. “Permanência, mutações e mudança constitucional”. Revista do Tribunal de Constas do Estado de Minas Gerais. v. 31, n. 2, abr./jun. 1999, p. 14-15.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> PIMENTA BUENO, José Antônio. Direito Público Brasileiro e análise da Constituição do Império. Rio de Janeiro: Ministério da Justiça, 1958, p. 473. Cf., também, PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcante. Comentários à Constituição de 1967. Tomo III, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1967, p. 129.

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JOTA

Permanência, mudança e longevidade constitucional

Os 200 anos da primeira Constituição brasileira

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