Jorge Galvão

Em recente entrevista concedida à Folha de São Paulo, o Presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha, afirmou que tentará colocar em votação, até o fim de seu mandato, emenda constitucional que altere o sistema de governo no Brasil para o parlamentarismo<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>. O próprio parlamentar, porém, já adiantou que há dificuldades constitucionais na aprovação da proposta. Com efeito, na década de 80 foi intensa a mobilização popular no Brasil pelas “Diretas Já”, movimento este que impulsionou a transição do regime autoritário para a democracia. Ademais, em 1993, foi realizado plebiscito popular, previsto no texto originário da Constituição de 1988, sobre a forma e o sistema de governo no Brasil, tendo prevalecido a forma republicana e o sistema presidencialista, com 86,6% e 69,2% dos votos válidos, respectivamente<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
No contexto, uma simples emenda constitucional aparentemente não teria legitimidade para suplantar a soberania popular manifestada nesses dois episódios recentes de nossa história política, tornando a proposta juridicamente problemática.
Não obstante as referidas dificuldades, o certo é que o chamado presidencialismo de coalizão, adotado no Brasil, tem dado sinais de esgotamento. Este modelo, que incita a cooptação pelo Poder Executivo de uma maioria parlamentar caracterizada por uma alta fragmentação partidária, tem sido fonte de rotineiros escândalos políticos e de instabilidade institucional. Além disso, quando a confiança pública e a credibilidade política no Chefe de Governo se dissipam, não há alternativa institucional para superação da crise, já que o único caminho político para afastar o Presidente é o impeachment, o qual pressupõe, no entanto, a comprovação de crime de responsabilidade.
O filósofo Mangabeira Unger, atual ministro de Assuntos Estratégicos e mundialmente reconhecido por pensar o direito como uma prática de imaginação institucional<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, ao ser questionado sobre como criar uma democracia de alta energia e que promova mudanças sociais sem crises institucionais, sugeriu ao Jota o modelo de eleições antecipadas como forma de resolução de impasses políticos e de elevação da participação popular<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>.
II.
A entrevista de Unger incita-nos a pensar de maneira inovadora sobre as possibilidades de incremento de nossa prática política, sem rompimento da ordem constitucional. Imbuído desse espírito, mas sem discutir a proposta específica de Unger desenvolvida em seus textos sobre democracia, buscar-se-á refletir sobre o instituto do recall de políticos antes do fim do mandato por meio de consulta popular, adotado em dezessete Estados norte-americanos. Um dos casos mais conhecidos dessa prática política ocorreu em outubro de 2003, quando o então Governador do Estado da Califórnia, Gray Davis, reeleito em 2002, protagonizou hipótese de recall, perdendo o seu cargo pelo voto de 55% dos californianos, dando lugar ao novo governador eleito Arnold Schwarzenegger<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>.
O recall apresenta-se como uma forma de exercício da democracia direta, ao lado do referendo, do plebiscito e da iniciativa popular de lei. Por meio desse instituto, pode-se afastar do cargo agente público que já não atende satisfatoriamente aos anseios da população. Diferentemente do impeachment, que tem como requisito de procedibilidade o cometimento de algum ilícito por parte do governante, o recall não demanda qualquer motivo específico para ser deflagrado, bastando que o político caia em descrédito. Estudiosos anotam que a sua adoção nos Estados Unidos deu-se para evitar “estelionatos eleitorais”, possibilitando que o povo retire do poder aquele que descumpriu suas promessas de campanha ou que foi cooptado por interesses de grandes corporações<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>. Para iniciar o processo, exige-se, normalmente, a assinatura do pedido por uma parcela significativa do eleitorado. Apenas para citar como exemplo, na Califórnia a exigência é de 12% do número total dos eleitores que compareceram ao pleito que se pretende anular<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>.
É inegável que o recall possui um apelo muito maior do que o parlamentarismo, visto que leva a resultado similar (destituição de governante sem apoio político) por meio de um mecanismo que privilegia a vontade direta do povo. Há duas questões sobre o tema, contudo, que merecem uma maior reflexão. Eventual proposta de emenda à Constituição Federal de 1988 que crie o recall padeceria de algum vício de inconstitucionalidade? O recall seria uma solução institucional razoável para a destituição de Presidente da República democraticamente eleito?
III.
A primeira questão é de índole jurídica, sobre a melhor interpretação da Constituição Federal de 1988. Como se sabe, emendas constitucionais somente podem ser tachadas de inconstitucionais se ferirem cláusulas pétreas ou o procedimento legislativo constitucionalmente previsto. Assim, poderia se argumentar que as hipóteses de perda de mandato presidencial são numerus clausus, elencadas no texto original, de maneira que qualquer nova previsão violaria a cláusula pétrea da separação de poderes. Ocorre que o mesmo tipo de raciocínio poderia ser aplicado à eventual emenda que crie o parlamentarismo, com a agravante de que, neste caso, se implantaria um sistema de governo que retira dos cidadãos, de uma vez por todas, o poder de escolha do Presidente da República.
Ademais, da mesma forma que o Supremo Tribunal Federal já assentou, com relação ao art. 60, §4º, I, que a “‘forma federativa de Estado’ – elevado a princípio intangível por todas as Constituições da República – não pode ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorístico”<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>, revela-se sustentável o argumento de que a Carta Magna dá margem para alterações do esquema original de repartição de atribuições e prerrogativas entre os poderes, desde que a nova configuração busque concretizar de maneira ainda mais efetiva os comandos constitucionais. Nessa toada, a criação do recall encontraria eco no preceito inaugural da Constituição Federal, que afirma que todo poder emana do povo, que o exerce indiretamente, por seus representantes, ou diretamente. A criação de mais um mecanismo de exercício direto da soberania popular estaria em sintonia com o espírito constitucional, concedendo-lhe a legitimidade necessária. Reforça tal argumento o fato de que o próprio constituinte originário previu o plebiscito já mencionado sobre a forma e o sistema de governo, dando a entender que os modelos inicialmente adotados não são imutáveis.
Por derradeiro, parece-me que a eventual criação do instituto do recall somente poderia ter validade nas eleições subsequentes, em respeito aos princípios da anualidade eleitoral e da segurança jurídica.
IV.
Com relação à razoabilidade da medida, tal questão envolve uma análise política do tema. Do ponto de vista procedimental, cabe ponderar que nos Estados Unidos o recall foi adotado apenas nos âmbitos estadual e municipal, sendo claro que ele precisará sofrer significativas adaptações para amoldar-se à realidade brasileira, especialmente se o intuito é remediar alguns dos problemas relacionados ao presidencialismo de coalização em âmbito federal<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a>. Para ser realmente uma alternativa ao parlamentarismo, talvez a iniciativa de chamar o recall devesse ser do Congresso Nacional, que com tal ato demonstraria a ausência de suporte político do Presidente da República. Também seria necessário pensar no quórum adequado para revogação do mandato. Como a eleição presidencial é decidida pela maioria absoluta dos votos válidos, seria razoável exigir um quórum um pouco mais elevado para essa medida excepcional.
Do ponto de vista substantivo, o recall também enseja reflexões. É inegável que tal instituto influenciaria o agir dos governantes. Sem a segurança de permanência no cargo, os agentes públicos provavelmente teriam dificuldades em adotar medidas antipopulares, como aquelas relacionadas a ajustes fiscais e previdenciários. Nesse sentido, cumpre indagar se um distanciamento maior do eleitorado não representa, na verdade, garantia de que as decisões serão tomadas com maior independência e responsabilidade. A depender da forma como o recall é desenhado, a incerteza por ele trazida pode ter efeito perverso, ensejando crises institucionais ainda mais agudas.
V.
Enfim, momentos de crise são propícios para trabalhar o imaginário institucional, mas qualquer solução engendrada deve levar em consideração uma série de fatores jurídicos, sociais e políticos. A possibilidade de implementação do recall no Brasil por meio de emenda constitucional parece apontar para o incremento do sistema de controle do poder público por meio de mecanismo de democracia direta, sendo uma alternativa à proposta parlamentarista. A conveniência política de sua adoção, no entanto, depende dos incentivos a serem criados pelo eventual formato institucional proposto.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Cf. <a href="http://www1.folha.uol.com.br/poder/2015/06/1648976-eduardo-cunha-diz-que-articula-para-aprovar-sistema-parlamentarista.shtml">http://www1.folha.uol.com.br/poder/2015/06/1648976-eduardo-cunha-diz-que-articula-para-aprovar-sistema-parlamentarista.shtml</a> (último acesso em 13/07/15).
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> O resultado final do plebiscito pode ser acessado em <a href="http://www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/plebiscito-de-1993">http://www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/plebiscito-de-1993</a> (último acesso em 13/07/15).
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Sobre o tema, cf. UNGER, Mangabeira. What should legal analysis become? New York: Verso, 1996.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Para a entrevista completa de Mangabeira Unger publicada em 13/07/15 no Jota, acesse: <a href="https://www.jota.info/critica-ao-pensamento-juridico-brasileiro-segundo-mangabeira-unger">https://www.jota.info/critica-ao-pensamento-juridico-brasileiro-segundo-mangabeira-unger</a> (último acesso em 13/07/15).
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Sobre o tema, cf. AMAR, Vikran. Adventures in Direct Democracy: The Top Tem Constitutional Lessons from the California Recall Experience. Cal. L. Rev. n. 92 (2004).
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> PERSILY, Nathaniel. The Peculiar Geography of Direct Democracy: Why the Initiative, Referendum and Recall Developed in the American West. Mich. L. &amp; Pol´y Rev. nº. 2 (1997), p. 22-24.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> Para uma interessante discussão sobre o percentual do eleitorado necessário para iniciar o processo de recall (se baixo ou elevado) no Estado da Califórnia, cf. GARRET, Elizabeth. Democracy in the Wake of the California Recall. U. Pa. L. Rev. nº. 153 (2005), p. 240-253.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> ADI 2.024, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 3-5-2007, Plenário, DJ de 22-6-2007.
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> É de se notar que a única notícia no direito comparado de recall no âmbito federal vem da Constituição da Venezuela, que prevê, em seu art. 72, o recall para todos os cargos eletivos, inclusive para Presidente da República. Entre os requisitos para o recall, exige-se i) transcurso de mais da metade do mandato do agente público; ii) requerimento de pelo menos 20% dos eleitores afetados; e iii) votação favorável ao recall superior àquela obtida pelo político em sua eleição. Em 2004, foi realizado, sem êxito, referendo com escopo de remover do cargo o então Presidente Hugo Chávez.

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Observatório da Legislação: Reflexões sobre o recall presidencial

Uma alternativa ao parlamentarismo