Rodrigo de Macedo e Burgos

A Comissão de Assuntos Econômicos do Senado aprovou, na última terça (03/03), o PL 6.395/2019, que propõe alternância entre representantes do Fisco e dos Contribuintes na presidência das Turmas do CARF. O alvo é o voto de qualidade, que há quase 100 anos é reservado ao representante do Fisco imbuído da presidência dos colegiados<a class="sdendnoteanc" href="#sdendnote1sym" name="sdendnote1anc">i</a>.
O PL revela profundo desconhecimento quanto à natureza do CARF e dos processos que nele correm, além de encerrar uma contradição em si mesmo.
<ul class="jota-article__internal-links">
<li>+JOTA <a href="https://www.jota.info/degustacao/contato-tributario">Você está preparado para 2020, o ano tributário? Fale com nossos especialistas e não seja pego de surpresa.</a></li>
</ul>
O modelo paritário de julgamento adotado pelo CARF tem como objetivo estimular julgadores com diferentes visões a se influenciarem mutuamente para, assim, construir a decisão mais equilibrada ao caso concreto. E isso tem ocorrido em mais de 90% dos julgamentos, que se dão por maioria ou unanimidade.
Existem, naturalmente, casos mais polêmicos. Na maior parte das vezes, estes casos se referem a planejamentos tributários criativos, minuciosamente montados por consultores contratados a peso de ouro por grandes empresas e conglomerados, esquadrinhando possíveis “brechas” na legislação tributária. Apesar de legítimo, se admite o risco de enxergar “brechas” onde elas não existem, e por isso ser autuado.
Quando se analisa qualitativamente os casos decididos pelo voto de qualidade, é normalmente de situações assim que se trata. Os processos do contribuinte assalariado ou do pequeno empresário optante do SIMPLES raramente são decididos pelo voto de qualidade, pois nessa seara a legislação é simplificada e não permite grande amplitude exegética. O quórum do julgamento tende a ser mais homogêneo, tanto para manter quanto para afastar a cobrança.
<a href="https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8054416&amp;ts=1583350847425&amp;disposition=inline">A justificação do PL 6.395/2019</a> mostra desconhecimento sobre o CARF ao se impressionar com o fato de que 71% dos votos de qualidade “tiveram desfecho favorável à União”. 
Ora, estranho seria se o percentual fosse algo muito diferente disso. Isto porque quando um representante do Fisco (incluindo-se aí o presidente) vota a favor do contribuinte, não haverá necessariamente uma decisão “pelo voto de qualidade”. O que haverá, na maior parte das vezes, será uma decisão por maioria (4 votos de representantes dos Contribuintes + 1 voto de representante do Fisco, isto é, um “placar” de 5x3). Este caso, muitíssimo comum, não entra na estatística do voto de qualidade. Para que se tenha, na estatística, um voto de qualidade favorável ao contribuinte é preciso que não só o presidente vote a favor do contribuinte, mas que também um representante dos Contribuintes tenha votado a favor do Fisco – uma situação realmente muito mais peculiar.
<blockquote class="jota-article__eye">Por isso, não deveria causar nenhum espanto que o voto de qualidade, <a href="http://idg.carf.fazenda.gov.br/noticias/2019/carf-divulga-retrato-do-quorum-de-seus-julgamentos">nos 7% de casos em que acontece</a>, seja mais frequentemente favorável à União, pois se o presidente que detém o tal voto de qualidade acolher o argumento do contribuinte não haverá “decisão por qualidade”, e sim decisão por maioria.</blockquote>
Além disso, o desconhecimento sobre a natureza e o funcionamento do CARF é denunciado pela suposição, na justificação do PL, que o voto de qualidade reservado ao Fisco seria de alguma forma contraditório com a natureza paritária do órgão, como se fosse uma deformação do sistema ou como se fosse injusto. Neste ponto, três esclarecimentos devem ser feitos. 
Primeiro: para haver voto de qualidade, é preciso que tanto os representantes do Fisco quanto os representantes dos contribuintes “votem em bloco”. Portanto, se houvesse “culpados” a apontar pelo voto em bloco, ambos os lados o seriam.
Segundo: como já tivemos oportunidade de esclarecer no artigo “<a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/contraditorio/imparcialidade-e-independencia-no-carf-01102017" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Imparcialidade e independência no CARF</a>”, é natural que em casos polêmicos e limítrofes julgadores oriundos do Fisco e julgadores oriundos das representações de Contribuintes sustentem posições opostas, e isto não significa parcialidade. Essa diferença de visões é a própria razão de ser do sistema paritário. 
Se fosse esperado que representantes do Fisco e dos Contribuintes analisassem todas as matérias sob o mesmo viés, não teria sentido instituir um órgão paritário. Portanto, votações parelhas são consequência previsível e esperada do modelo, não representando nenhuma anomalia.
Terceiro: o fato do CARF ser paritário tem o nobre propósito de congregar variadas visões sobre um mesmo objeto, mas não descaracteriza o procedimento do Decreto 70.235/72 enquanto espécie do gênero Processo Administrativo. Trata-se, portanto, da Administração julgando seus próprios atos, exercendo um controle interno de legalidade. Assim, dar prevalência, no caso de empate, a um julgador que traga em sua formação a perspectiva (e não o interesse) da Administração é solução coerente com a natureza autorreferente do Processo Administrativo e com a definitividade unilateral das questões resolvidas nessa instância (à União não é permitido se insurgir contra as decisões do CARF, enquanto o contribuinte pode contestá-las no Judiciário).
Compreender os esclarecimentos acima é essencial para desanuviar os equivocados conceitos sobre o CARF que fundamentam o PL 6.395/2019.
Já a contradição do PL reside em determinar alternância na competência para dar o voto de minerva e, ao mesmo tempo, declarar um suposto objetivo de promover segurança jurídica e isonomia, nos §§ 15 e 16 que o PL pretende adicionar ao art. 25 do Decreto 70.235/72.
Como já foi demonstrado, há certos aspectos nos quais conselheiros do Fisco e dos Contribuintes divergem no seu âmago, de modo que o resultado inexorável da rotatividade proposta será a oscilação da jurisprudência tal qual gangorra. Ao fim e ao cabo, teremos a situação estapafúrdia em que nos anos pares a Câmara Superior (responsável pela uniformização da jurisprudência do CARF) revelará uma posição permissiva no que tange às mais flexíveis interpretações da lei e dos planejamentos, enquanto nos anos ímpares a gangorra penderá para uma análise mais substanciada da lei e dos fatos. 
A consequência disso será justamente o oposto da isonomia e da segurança jurídica pretendidas no projeto: o equilíbrio do peso fiscal sobre duas empresas concorrentes estará à mercê de seu processo ser pautado para julgamento em dezembro de 2021 ou em janeiro de 2022.
O § 16 também revela o descompasso do PL com a realidade do processo administrativo fiscal. O dispositivo pretende assegurar a estabilidade da jurisprudência dominante, mas a alternância sugerida para o voto de qualidade impedirá qualquer permanência jurisprudencial. Um ano (período proposto para alternância de presidentes) é pouco tempo para que uma jurisprudência possa se firmar como dominante ou majoritária, na medida em que planejamentos complexos semelhantes não são pautados às baciadas, principalmente na Câmara Superior. Ademais, não existe, no âmbito administrativo, um sistema de precedentes vinculantes como no processo judicial, o que dificulta ainda mais a definição de “jurisprudência dominante”.
Portanto, o projeto acaba por encerrar uma contradição em si mesmo e, se aprovado, será fomentador de insegurança jurídica, instabilidade jurisprudencial e julgamentos anti-isonômicos.
Infelizmente, o movimento recente e sistemático de ataques a um aspecto basilar do sistema paritário (voto de qualidade) pode estar indicando que o modelo alcançou o seu esgotamento. Caso seja este o sentimento do Parlamento, o ideal seria abandonar as propostas que só fazem desnaturar o modelo existente e partir para uma reforma institucional mais ampla, aproximando a prática de julgamentos fiscais no Brasil aos modelos adotados mundo afora, particularmente no âmbito dos países da OCDE, onde se desconhece a existência de tribunais fiscais paritários<a class="sdendnoteanc" href="#sdendnote2sym" name="sdendnote2anc">ii</a>.

<hr />
<a class="sdendnotesym" style="font-weight: 300;" href="#sdendnote1anc" name="sdendnote1sym">i </a>O projeto menciona que já houve na história dos antigos Conselhos de Contribuintes alternância na presidência entre conselheiros fiscais e dos contribuintes, porém não especifica sob qual diploma. Supõe-se que a referência seja a hipóteses restritas, em que, nas ausências eventuais do presidente de câmara, o vice-presidente assumia a posição.
<div id="sdendnote2">
<a class="sdendnotesym" href="#sdendnote2anc" name="sdendnote2sym">ii</a> TORRES, Ricardo Lobo. Apud ROCHA, Sergio André. Desafios presentes e futuros do processo administrativo fiscal. Grandes Questões Atuais do Direito Tributário. ROCHA. Valdir Oliveira (coord.). São Paulo: Dialética, vol. 19, p. 428-446, 2015.
</div>

carf

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

Projeto revela desconhecimento sobre o CARF e tende a prejudicar isonomia e estabilização da jurisprudência administrativa

O voto de qualidade no CARF e o PL 6.395/2019 do Senado

Projeto revela desconhecimento sobre o CARF e tende a prejudicar isonomia e estabilização da jurisprudência administrativa