Opinião & Análise

STF

O último jabuti

A necessidade de adequação lógico-temática de emendas em Medida Provisória

Crédito @Fotos Públicas/Ricardo Penna

Dois compadres ao seguirem por uma estrada rural se depararam com um Jabuti em cima de uma árvore. Um deles falou: “Olha esse Jabuti em cima dessa árvore! Vamos derrubá-lo!”, mas o outro compadre, mais vivido perguntou: Jabuti sobe em árvore? E a resposta foi: Não! Então o compadre replicou: Se jabuti não sobe em árvore, esse que está aí deve ter sido colocado por alguém, sinal que tem dono. Encerraram a discussão e seguiram viagem. Baseado nessa anedota mineira, Vitorino Freire, senador, na década de 1960 respondeu ao jornalista Marcos de Sá Corrêa utilizando essa expressão e o termo foi popularizado por Ulysses Guimarães quando cogitava: afinal, de onde veio esse jabuti? Quem está ganhando com isso? Para dizer que alguém colocou algo ali com propósito diverso da vontade precípua normativa.

O plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu importante posicionamento no processo legislativo brasileiro, isso porque, quando da conversão de Medida Provisória em lei houver o emendamento com conteúdo distinto do objeto da MP, pode, em certa medida, ferir a natureza do mecanismo de exceção legiferante do Presidente da República, de caráter excepcional, usado em casos de relevância e urgência, sujeito à condição resolutiva.

O desvirtuamento dos mecanismos legislativos para propositura de conteúdo temático diverso do objetivo legiferante precípuo é abusivo e contrário ao Estado de Direito, pois fragiliza a análise de relevância e urgência exigida para a edição da Medida Provisória.

É comum encontrarmos os chamados “rabilongos legislativos” ou denominado “contrabando legislativo” ou jabutis quando se acrescenta um assunto que  nada tem a ver com a matéria da MP, com o fim de não chamar a atenção para o que se pretende aprovar, retirando o olhar e controle social exercido sobre os projetos que são votados e aprovados na Casa da Lei.

Nas peças legislativas orçamentárias é possível discriminar o princípio da exclusividade ou da pureza material, quando a Constituição expressamente dispôs no art. 165, § 8º que “a Lei Orçamentária não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação de despesas (…)”. Tal princípio se fundamenta no controle e fiscalização da gestão dos recursos públicos associado à dinâmica das finanças públicas, mas nada se opõe a necessidade de uma reflexão de aderência deste princípio às Medidas Provisórias.

A Lei Orçamentária Anual, assim como as Medidas Provisórias são peças que tramitam com certa urgência imposta constitucionalmente e por essa razão impõem que os termos ali esboçados sejam exclusivos para possibilitar uma clarividência maior da norma no momento de sua aprovação.

As Medidas Provisórias quando enxertadas de temas não discutidos ou pertinentes à matéria propostas fogem ao seu papel legitimado pela Urgência e Relevância e mais parecem servir a um trânsito irregular de normatização da vida comum, enfraquecendo a legitimidade do Congresso Nacional.

A Medida Provisória é espécie normativa de competência exclusiva do Presidente da República e só pode ser editara em caráter excepcional, decorrente de um juízo prévio acerca da exigência de relevância e urgência. Ora, após essa análise estabelece-se um tema relevante e urgente e não se faz possível a tratativa de temas diversos, isso porque caso não se observe a temática analisada previamente estar-se-á contrariando os requisitos básicos do quadro delineado precipuamente.

O desenho institucional respaldado pelo princípio da segurança jurídica está respaldado em inúmeros pronunciamentos acerca da inserção de normas fora do campo temático objeto original da iniciativa normativa. Vislumbra-se, por exemplo, um destaque importante quando se verifica a incompatibilidade da inserção de texto diverso do tema inicialmente proposto em uma Medida Provisória na Resolução nº. 1 de 2002 do Congresso Nacional que veda a apresentação de emendas que versem sobre matéria estranha àquela tratada na Medida Provisória sendo certo o seu indeferimento liminar.

Frisa-se que há um Projeto de Emenda Constitucional, nº 70/2011 que pretende deixar expresso no texto constitucional que a Medida Provisória e o Projeto de Lei de Conversão não conterão matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão.

A discussão toma novo fôlego após a derrubada pelo Supremo Tribunal Federal do último contrabando feito pelo Congresso Nacional na Medida Provisória 678/2015, quando incluiu a construção de presídios e ações de segurança pública em tema afeto a Regime Diferenciado de Contratações.

O Ministro Fachin, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5127, afirmou que quando há assunto temático não previsto inicialmente na Medida Provisória sob conversão legislativa, o devido papel de regulação da vida comum é enfraquecido no que diz respeito á legitimação pelo procedimento democrático.

Com base nessa decisão, o Senador Álvaro Dias do (PSDB-PR), impetrou Mandado de Segurança para que fosse respeitado o processo legislativo constitucional e o princípio democrático, o que foi acolhido pelo ministro Barroso quando aduziu pela suspensão do Projeto de Lei de Conversão nº 17/2015, que deu origem à Lei nº 13.190 de 2015, referente à Medida Provisória MP nº 678/2015, exceto naquilo que correspondesse ao acréscimo dos incisos VI e VII ao art. 1º da Lei nº 12.462/2012.

A questão discutida tinha por objetivo acrescentar o inciso VII no rol do artigo 1º da Lei nº 12.472/2011, para que fosse viabilizado a aplicação do Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC às licitações e contratos necessários à realização de ações relacionadas à Segurança Pública. A urgência e relevância do projeto estavam relacionadas à reforma e edificação de estabelecimentos penais com incremento de políticas de segurança pública.

Ocorre que a partir do julgamento da ADI nº 5127, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade formal decorrente da impossibilidade de inclusão de emenda em projeto de conversão de Medida Provisória em lei cujo tema fosse diverso do objeto originário, e, mesmo cientes da decisão de inconstitucionalidade proferida, a Casa Legislativa usou de sua prerrogativa de independência entre os poderes para encaminhar à sanção da Presidente da República projeto de Lei que padecia de vício de inconstitucionalidade ferindo, por sua vez, princípio conjugado da harmonia entre os poderes.

A necessidade das normas possuírem pureza material personifica o artigo 7º da Lei Complementar nº 95, de 1998, que dispõe acerca da elaboração, redação e consolidação das leis, prevendo que os projetos de lei devem observar os seguintes termos: I – excetuadas as codificações, cada lei tratará de um único objeto; II – a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão. Nessa medida, a restrição a emendas exógenas ao objeto do projeto de lei (em sentido lato sensu) deve ser vetada como forma de retirar os enxertos de aproveitamento que contaminam o projeto como um todo.

A mensagem presidencial nº 497 de 19 de dezembro de 2015, comunicou, em prol da harmonia entre os poderes e observância dos princípios constitucionais já abordados neste texto, o veto parcial na conversão da Medida Provisória 678/2015 que resultou na Lei 13.190 de 2015, afirmando que o veto aos dispositivos que continham matéria sem relação de pertinência temática com a medida provisória submetida à apreciação do Congresso Nacional eram incompatíveis com a Constituição nos termos da Decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal – STF, dispostos na ADI 5.127/DF.

Uma vitória do Estado de Direito no que se refere à atuação independente e harmônica dos três poderes em obediência aos limites delineados pela Constituição Federal da República Federativa do Brasil. Agora vejamos a apreciação dos vetos pelo parlamento. A princípio não se vislumbra possibilidade jurídica, ante a decisão do Supremo, para que os jabutis sejam colocados novamente na árvore.

 

 

Hadassah Laís de Sousa Santana é assessora legislativa tributária. Advogada. Professora em curso de pós-graduação Lato Sensu e graduação em Direito. Mestre em Direito Tributário pela Universidade Católica de Brasília.

Liziane Angelotti Meira é auditora fiscal da Receita Federal do Brasil. Doutora e mestre em Direito Tributário (PUC/SP). Mestre em Direito com concentração em Direito do Comércio Internacional e Especialista em Direito Tributário Internacional pela Universidade de Harvard. Professora e coordenadora do Mestrado em Direito na Universidade Católica de Brasília. Professora e Coordenadora do Curso de Pós-Graduação em Direito Tributário e Finanças Públicas do Instituto Brasiliense de Direito Público. Professora da Escola de Administração Fazendária. Professora Conferencista do Instituto Brasileiro de Estudos Tributários.


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