Rafael Gomes França

Carolinny Pereira Lobo

O Brasil não sofre de escassez de diagnóstico na saúde; ao contrário, acumula, há décadas, evidências sobre sua vulnerabilidade estrutural: a dependência externa de medicamentos, vacinas e insumos estratégicos. As Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo (PDPs) emergem como resposta a esse problema, ao mobilizar o poder de compra do SUS para induzir a produção local, a transferência de tecnologia e a internalização de capacidades produtivas.
A proposta dialoga com a tradição estruturalista latino-americana, especialmente com Furtado (1961), ao reconhecer o subdesenvolvimento como expressão de fragilidade produtiva. Essa lógica foi atualizada no conceito de Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS).
Do ponto de vista teórico, as PDPs inserem-se em uma linhagem consolidada da economia política do desenvolvimento, aproximando-se de autores como Lall (1992) e, mais recentemente, de Mazzucato (2013), ao reposicionar o Estado como agente ativo na criação de mercados e na indução da inovação.
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O problema, no entanto, nunca esteve na formulação, mas na sustentação institucional. O ciclo de expansão, entre 2010 e 2016, evidenciou a capacidade de coordenação estatal, com mais de 100 parcerias firmadas. Ainda assim, a expansão ocorreu sem o devido fortalecimento dos mecanismos de governança, monitoramento e avaliação, gerando um descompasso entre a ambição e a capacidade de execução.
Essa fragilidade é agravada pela base normativa das PDPs, predominantemente ancorada em portarias do Ministério da Saúde (Brasil, 2012, 2014, 2017), como a <a href="https://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2012/prt0837_18_04_2012.html">Portaria 837/2012</a>, a <a href="https://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2014/prt2531_12_11_2014.html">Portaria 2.531/2014</a> e a <a href="https://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2017/prc0005_03_10_2017.html">Portaria de Consolidação 5/2017</a>. Trata-se de instrumentos operacionais, com menor densidade jurídica e previsibilidade regulatória, o que torna a política mais vulnerável a descontinuidades e questionamentos por órgãos de controle.
As auditorias do Tribunal de Contas da União (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/TCU">TCU</a>) tornaram explícitas essas limitações. Os Acórdãos 1.730/2017 e 730/2017 (TCU, 2017a, 2017b), posteriormente aprofundados pelos Acórdãos 2.015/2023 e 2.172/2023 (TCU, 2023a, 2023b), evidenciaram problemas como critérios pouco transparentes, fragilidades contratuais, falhas na transferência tecnológica e questionamentos quanto à formação de preços.
Esses achados revelam uma dificuldade clássica de políticas industriais em contextos de capacidade estatal intermediária: gerir contratos incompletos em ambientes de alta incerteza. Como aponta Rodrik (2004), o sucesso dessas políticas depende menos da escolha de setores e mais da capacidade institucional de aprendizado, correção de rota e disciplina de desempenho.
Nesse processo, o TCU passou a exercer um papel indireto de coordenação, ao redefinir parâmetros de governança e ao deslocar o debate de uma lógica de expansão para uma agenda orientada à qualidade e à accountability. O resultado é um modelo mais estruturado, porém mais condicionado e menos ágil.
Do ponto de vista contratual, o desafio é evidente. As PDPs envolvem transferência de conhecimento e absorção tecnológica, processos que não podem ser plenamente especificados ex ante. Ao exigir maior precisão na definição de metas e resultados, o controle institucional reduz incertezas, mas também tensiona a flexibilidade necessária ao aprendizado tecnológico.
Há ainda uma tensão econômica relevante. Enquanto a política industrial pressupõe, em determinados momentos, a aceitação de custos mais elevados no curto prazo para viabilizar a formação de capacidade produtiva, o controle externo tende a avaliá-la sob critérios de eficiência imediata. Essa diferença de racionalidade permanece como um dos principais pontos de fricção.
A pandemia da covid-19 reconfigurou esse debate ao evidenciar que a dependência produtiva em saúde é também um problema geopolítico. A concentração global da produção expôs assimetrias estruturais e mostrou que, em momentos de crise, os mercados operam menos como mecanismos de eficiência e mais como arenas de poder. Isso impulsionou a valorização da produção local e regional, com organismos como a Organização Mundial da Saúde e a Organização Pan-Americana da Saúde defendendo a diversificação produtiva e a transferência de tecnologia.
No plano regional, esse movimento reacende o debate sobre a integração produtiva em saúde, inclusive no Mercosul, ao evidenciar os custos da fragmentação produtiva e da baixa coordenação regional.
A retomada das PDPs a partir de 2023, articulada à Nova Indústria Brasil e ao fortalecimento do CEIS, insere-se nesse contexto. O instrumento deixa de ser apenas uma política doméstica e passa a integrar uma estratégia mais ampla de reconstrução de capacidades produtivas com projeção internacional.
Os potenciais ganhos são claros: segurança de abastecimento, aprendizado tecnológico, coordenação entre políticas industrial e de saúde e maior resiliência em crises. No entanto, persistem riscos relevantes: baixa execução, instabilidade institucional, limitações de financiamento e desafios regulatórios.
Nesse cenário, as PDPs passam por uma transição: de instrumento de escala, voltado à expansão, tendem a se consolidar como instrumento de precisão, mais seletivo e orientado a resultados. Isso pode aumentar sua efetividade, mas reduz sua capacidade de indução produtiva em larga escala.
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No fundo, o debate sobre as PDPs não se esgota na técnica: trata-se, em última análise, de uma escolha política. Trata-se de decidir que tipo de Estado o Brasil pretende construir: um Estado capaz de transformar demanda em capacidade produtiva e de sustentar políticas de longo prazo, ou um Estado que oscila entre ambição e retração, produzindo diagnósticos corretos, mas resultados inconsistentes.
A resposta, neste momento, já não depende de evidências, mas de decisão.
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BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria nº 837, de 18 de abril de 2012. Institui as Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo (PDP). Diário Oficial da União, Brasília, 2012.
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria nº 2.531, de 12 de novembro de 2014. Redefine as diretrizes e os critérios para definição da lista de produtos estratégicos para o SUS e o estabelecimento das PDP. Diário Oficial da União, Brasília, 2014.
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria de Consolidação nº 5, de 28 de setembro de 2017. Consolidação das normas sobre as ações e os serviços de saúde do SUS. Diário Oficial da União, Brasília, 2017.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Acórdão nº 1.730/2017 – Plenário. Relator: Bruno Dantas. Brasília, DF, 2017a.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Acórdão nº 730/2017 – Plenário. Relator: Bruno Dantas. Brasília, DF, 2017b.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Acórdão nº 2.015/2023 – Plenário. Brasília, DF, 2023a.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Acórdão nº 2.172/2023 – Plenário. Brasília, DF, 2023b.
FURTADO, Celso. Formação econômica do Brasil. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961.
GADELHA, Carlos Augusto Grabois. O complexo industrial da saúde e a necessidade de um enfoque dinâmico na economia da saúde. Ciência &amp; Saúde Coletiva, v. 11, n. 2, p. 301–311, 2006.
GADELHA, Carlos Augusto Grabois et al. Desenvolvimento, complexo econômico-industrial da saúde e política industrial. Revista de Saúde Pública, v. 46, supl. 1, p. 21–28, 2012.
LALL, Sanjaya. Technological capabilities and industrialization. World Development, v. 20, n. 2, p. 165–186, 1992.
MAZZUCATO, Mariana. The entrepreneurial state: debunking public vs. private sector myths. London: Anthem Press, 2013.
RODRIK, Dani. Industrial policy for the twenty-first century. Cambridge: Harvard Kennedy School, 2004.

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