Aislan Alvarenga

A experiência recente dos processos estruturais sugere uma mudança relevante na jurisdição constitucional brasileira. Em determinados litígios, a discussão já não se encerra com a definição do sentido constitucional da controvérsia. Passa a envolver uma questão posterior e igualmente delicada: como fazer com que a decisão produza consequência institucional verificável?
A <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6199750">ADPF 854</a>, relativa às emendas parlamentares, oferece um exemplo expressivo. O julgamento de mérito, em dezembro de 2022, sob relatoria da ministra Rosa Weber, declarou a incompatibilidade do chamado orçamento secreto com a Constituição e impôs deveres de transparência e rastreabilidade.
A fase posterior, conduzida pelo ministro Flávio Dino, revelou que a execução das emendas continuava a apresentar déficits relevantes de publicidade e controle. A partir daí, o processo passou a envolver medidas sucessivas de acompanhamento da implementação.¹
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Com base em atos públicos, observa-se que a ADPF 854 passou a abranger plano de trabalho conjunto entre Executivo e Legislativo, contas específicas e rastreáveis, vedações operacionais, prestação periódica de informações, audiências de monitoramento e atuação de órgãos de controle. A Controladoria-Geral da União mantém, no Portal da Transparência, seção própria dedicada ao cumprimento das determinações do STF no processo.² ³
A atuação jurisdicional deixou de incidir apenas sobre a validade de um arranjo orçamentário pretérito e passou a alcançar a arquitetura de transparência da decisão pública. A questão constitucional não se resume a saber se determinado modelo era compatível com a Constituição; envolve também as condições mínimas para que a execução orçamentária seja rastreável, auditável e publicamente inteligível.
Em audiência realizada em maio de 2026, no âmbito da ADPF 854, pesquisadores do Ipea apresentaram estudos sobre o crescimento das emendas entre 2014 e 2025 e seus impactos nas políticas públicas de saúde, assistência social, educação e trabalho. Segundo notícia divulgada pelo <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/STF">STF</a>, os estudos apontaram aumento de 379% no volume de recursos distribuídos por emendas no período.
Na mesma audiência, representantes do Movimento Orçamento Bem Gasto apontaram que nenhuma das emendas analisadas atendeu integralmente aos critérios de transparência considerados adequados e que 92% apresentaram baixo nível de rastreabilidade. O debate, portanto, ultrapassa a técnica orçamentária: envolve recursos com impacto direto sobre políticas públicas, planejamento estatal, controle federativo e capacidade administrativa.⁴
A decisão constitucional, nesse cenário, não opera no vazio: encontra sistemas de informação incompletos, execução descentralizada e baixa capacidade de rastreamento. É nesse terreno que a jurisdição deixa de ser apenas declaratória e passa a demandar técnicas institucionais de acompanhamento.
A categoria dos processos estruturais ajuda a compreender o fenômeno. Neles, a violação constitucional não decorre de um ato isolado, mas do funcionamento defeituoso de uma estrutura, que não se corrige com uma ordem simples: exige diagnóstico, cronograma, matriz de responsabilidades, cooperação interinstitucional e mecanismos de avaliação.⁵
A ADPF 854 mostra, porém, algo além do debate tradicional sobre direitos fundamentais prestacionais. O monitoramento constitucional não se limita a prisões, saúde, educação ou políticas sociais: pode alcançar também o modo de funcionamento do Estado, a circulação do dinheiro público e os mecanismos institucionais de responsabilização. O processo estrutural, nessa leitura, não serve apenas à correção de políticas públicas deficitárias, mas também à reconstrução de capacidades públicas de informação, coordenação e controle.
Esse movimento se insere em uma institucionalização mais ampla dos processos estruturais. No STF, o Núcleo de Processos Estruturais e Complexos (Nupec) foi criado para apoiar os gabinetes na identificação e no processamento de ações estruturais e complexas.⁶ No <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/CNJ">CNJ</a>, a Recomendação 163/2025 estabeleceu diretrizes para a condução desses processos nos demais tribunais brasileiros, com exceção expressa do Supremo.⁷
Há, porém, uma inversão significativa: a prática institucional avançou antes da disciplina normativa, e o PL 3/2025 é sintoma dessa defasagem — o sistema jurídico tenta conceituar uma realidade que a jurisdição constitucional já vem produzindo nos autos, nas audiências e nos núcleos de apoio.⁸
Essa realidade pode ser descrita como monitoramento constitucional, e a expressão exige cautela. Monitorar, exigir planos, cobrar dados e homologar cronogramas são medidas de acompanhamento institucional; não autorizam, por si mesmas, a substituição do gestor público ou a assunção da execução administrativa.
Ainda assim, em litígios estruturais, não parece suficiente afirmar que a função jurisdicional termina com a proclamação do resultado. Sem acompanhamento, há decisões que tendem a produzir eficácia apenas simbólica: declaram a Constituição, mas não alteram as condições institucionais que a violam.
O risco inverso também conta. O acompanhamento prolongado pode tensionar a separação de Poderes, reduzir a margem de escolha administrativa e transformar medidas excepcionais em tutela judicial permanente. Por isso, a discussão já não cabe inteiramente na oposição entre ativismo e autocontenção: a pergunta tornou-se mais específica — como monitorar sem governar?
A resposta passa por critérios mínimos. O primeiro é a informação: monitoramento sem dados é apenas retórica com aparência de controle, e a jurisdição estrutural depende de indicadores verificáveis, relatórios públicos e capacidade de comparação ao longo do tempo. O segundo é a deferência funcional: ao Judiciário cabe exigir a superação da inconstitucionalidade, com firmeza quanto ao resultado e prudência quanto aos meios, sem substituir as escolhas técnicas, administrativas e orçamentárias dos órgãos competentes.
O terceiro, talvez o mais importante, é a estratégia de saída. Processos estruturais não deveriam ser concebidos como jurisdição sem fim. Se o monitoramento é excepcional, sua permanência precisa ser justificada, e o processo deve indicar quais sinais permitem reduzir a supervisão, devolver a condução plena aos órgãos competentes ou encerrar o acompanhamento.
O risco decorre menos da persistência do problema em si do que da ausência de critérios prévios sobre o que contaria como resolução institucional suficiente. Uma jurisdição que define bem as condições de entrada, mas não as de saída, arrisca confundir permanência com efetividade. Sua maturidade não será medida apenas pela capacidade de intervir, mas também pela de reduzir a própria presença uma vez cumprida sua função constitucional.
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O desafio, nos próximos anos, será construir uma teoria constitucional para essa função: uma teoria capaz de distinguir monitoramento de governo, acompanhamento de substituição, implementação de captura e permanência de efetividade. Em litígios estruturais, afinal, a efetividade da decisão depende do percurso posterior ao julgamento — de sua interação com o orçamento, os sistemas de informação, os conflitos federativos e a capacidade real das instituições responsáveis pela implementação.
É nesse espaço, entre o julgamento e a realidade, que se desenha uma dimensão cada vez mais relevante da jurisdição constitucional brasileira. O debate já avançou sobre quando o Judiciário pode entrar em processos estruturais; a próxima etapa talvez seja definir como deve permanecer — e em que condições deve sair.
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[1] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 854. Relatoria originária: Ministra Rosa Weber. Relatoria atual: Ministro Flávio Dino. Disponível em: <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6569730">https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6569730</a>. Acesso em: 16 jun. 2026.
[2] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. STF homologa plano que dá transparência às emendas ao Orçamento da União. Notícias STF, 28 fev. 2025. Disponível em: <a href="https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/stf-tem-maioria-para-homologar-plano-que-da-transparencia-as-emendas-ao-orcamento-da-uniao/">https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/stf-tem-maioria-para-homologar-plano-que-da-transparencia-as-emendas-ao-orcamento-da-uniao/</a>. Acesso em: 16 jun. 2026.
[3] CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. ADPF 854 – Transparência das Emendas Parlamentares. Portal da Transparência. Disponível em: <a href="https://portaldatransparencia.gov.br/emendas/adpf854">https://portaldatransparencia.gov.br/emendas/adpf854</a>. Acesso em: 16 jun. 2026.
[4] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Especialistas expõem no STF aspectos técnicos sobre rastreamento de emendas parlamentares. Notícias STF, 13 maio 2026. Disponível em: <a href="https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/especialistas-expoem-no-stf-aspectos-tecnicos-sobre-rastreamento-de-emendas-parlamentares/">https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/especialistas-expoem-no-stf-aspectos-tecnicos-sobre-rastreamento-de-emendas-parlamentares/</a>. Acesso em: 16 jun. 2026.
[5] VITORELLI, Edilson. Processo civil estrutural: teoria e prática. São Paulo: JusPodivm, 2024; ARENHART, Sérgio Cruz; JOBIM, Marco Félix; OSNA, Gustavo (org.). Processos estruturais. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2024.
[6] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Núcleo de Processos Estruturais e Complexos – NUPEC. Disponível em: <a href="https://portal.stf.jus.br/textos/verTexto.asp?pagina=nupec_apresentacao&amp;servico=cmc">https://portal.stf.jus.br/textos/verTexto.asp?pagina=nupec_apresentacao&amp;servico=cmc</a>. Acesso em: 16 jun. 2026.
[7] CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Recomendação n. 163, de 16 de junho de 2025. Estabelece diretrizes para a identificação e condução de processos estruturais. Disponível em: <a href="https://atos.cnj.jus.br/files/original16221120250625685c2233a6a65.pdf">https://atos.cnj.jus.br/files/original16221120250625685c2233a6a65.pdf</a>. Acesso em: 16 jun. 2026.
[8] Senado Federal. Projeto de Lei n. 3, de 2025. Dispõe sobre o tratamento processual dos litígios estruturais. Disponível em: <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/166564">https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/166564</a>. Acesso em: 16 jun. 2026.

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JOTA

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