Opinião & Análise

STF

O STF na alça de mira

Congresso tenta domesticar Supremo como estratégia de reafirmação

Brasilia, DF. 28/07/11. Presidente Celso Peluso em audiencia com Governador do Amazonas, no Supremo Tribunal Federal. Foto: Dorivan Marinho

Era de se esperar que o protagonismo recente do Supremo Tribunal Federal despertasse reações por parte do Congresso Nacional. Seria natural e até desejável que as Casas Legislativas buscassem reassumir a predominância na condução dos grandes temas de interesse público. Sob o prisma da legitimidade democrática, e até do ponto de vista pragmático, a jurisdição constitucional pode funcionar como contraponto e complemento pontual às instâncias representativas, mas nada sugere que seja capaz de resistir ao ônus de assumir, sistematicamente, a responsabilidade por dar a palavra final na generalidade das questões politicamente controversas. Essa atribuição cotidiana deve ser dos parlamentares, que ocupam suas cadeiras por escolha popular e podem perdê­-las pela mesma via.

Com otimismo, imaginava­-se que esse reequilíbrio dos Poderes decorreria de um esforço das Casas Legislativas para reinventarem a si mesmas e se reabilitarem no imaginário coletivo. Esforço para o aumento da percepção de representatividade genuína, mais agenda própria, mais qualidade e assertividade no diálogo com a população. A consequência natural haveria de ser a retração do STF, no bom sentido. Quando o Congresso atua, e ainda mais quando atua alinhado com o sentimento social, torna­se mais difícil que a jurisdição constitucional ocupe o centro do palco. Foi assim com a Lei da Ficha Limpa, aprovada com pompa e circunstância pelos parlamentares e mantida pelo STF, até com um certo realinhamento de sua jurisprudência anterior. Poderia ter sido assim com a vedação do nepotismo ou com o reconhecimento das uniões entre pessoas do mesmo sexo, não fosse a incapacidade ou recalcitrância do Congresso em produzir decisão – alguma decisão – sobre temas que gritavam por regulação.

Infelizmente, porém, o Congresso Nacional tem dado mostras de que a sua estratégia para se reafirmar passa pela tentativa de domesticar o STF. Antes de comentar pontualmente alguns sinais dessa tendência, impõe-­se um esclarecimento prévio. Em uma democracia constitucional, é normal que haja tensão entre os centros de decisão e até mesmo interferências, recíprocas, nos respectivos desenhos institucionais. Quando o STF examina os requisitos para a edição de medidas provisórias ou para a instalação de CPIs, interfere no conteúdo de competências relevantes do Executivo e do Legislativo. De forma simétrica, não se deve supor que o Judiciário esteja ou deva estar blindado contra alterações legislativas que alterem sua conformação. A ideia de autogoverno dos tribunais, dentro da ordem jurídica vigente, não deve ser convertida em imunidade contra a mudança da própria ordem jurídica.

Quando a mudança vem por emenda à Constituição, os limites ao que pode ser alterado ficam particularmente atenuados. Ainda que a banalização das emendas no Brasil justifique um filtro de constitucionalidade um pouco mais atento, não se pode fugir da constatação de que se está cuidando do último canal institucional de mudança do ordenamento jurídico. Fechada essa porta, só restariam a ruptura da ordem vigente ou, o que seria muito pior, o seu descumprimento seletivo. É importante que não se force a sociedade a seguir um desses dois caminhos extremos apenas porque se viu impedida de mudar pontualmente a Constituição. Partindo dessa premissa, o eventual controle de constitucionalidade das emendas deve ser reservado aos casos de inequívoca violação ao núcleo das cláusulas pétreas. Nessas situações de reforma dos próprios pilares da ordem constitucional, e apenas nessas, é que se justifica impor o caminho longo de uma nova assembléia constituinte, inclusive para que a mudança de paradigma reste devidamente caracterizada.

No geral, as propostas recentes de mudança relacionada ao STF não chegam a tanto. Seriam juridicamente possíveis, portanto, com a eventual ressalva de um ou outro ponto. Algumas são até louváveis, como a elevação da idade para aposentadoria compulsória, tema ao qual se retornará. No entanto, o fato de as propostas não serem necessariamente inconstitucionais não desautoriza a reflexão sobre o impacto que teriam e sobre o debate a elas subjacente. Pelo contrário, a reflexão torna-­se ainda mais necessária para que a sociedade faça um juízo informado sobre as iniciativas do Congresso.

E aqui não se deve adotar discursos ingênuos ou maniqueístas de demonização da política. É correta a percepção de que o real propósito da PEC da Bengala não foi promover ajuste previdenciário ou aproveitar talentos por mais tempo, e sim impedir que a atual Presidente nomeie cinco novos Ministros para o STF? Certamente. Isso não torna, contudo, a emenda inconstitucional. Aliás, é compreensível que uma maioria parlamentar profundamente crítica ao modo de condução do governo queira retirar tal prerrogativa de nomeação. É possível questionar tudo em uma democracia, do governo aos críticos do governo, passando pelas motivações, declaradas ou supostas, de ambos os lados. Mas não se pode impedir que a política siga seu curso e opositores busquem limitar o poder de seus rivais.

Haveria formas inconstitucionais de perseguir esse objetivo, mas, no caso, a oposição se valeu de um mecanismo válido em si mesmo: o aumento da idade limite para a aposentadoria, de 70 para 75 anos, é uma medida razoável. Seria natural, até, estendê­-la ao restante do serviço público, permitindo que pessoas ativas e experientes contribuam por mais tempo com as suas capacidades, se assim quiserem. Por outro lado – e aqui entra em cena o papel da crítica pública – é muito ruim que uma mudança tão significativa no desenho institucional do STF seja implementada sem debate efetivo, no próprio Congresso e na opinião pública, acerca das suas consequências específicas.

Cito duas dessas consequências, recorrentes nas manifestações de repúdio à PEC. A primeira: enquanto os principais tribunais constitucionais do mundo operam com a lógica de mandato fixo e relativamente curto, o aumento da idade de aposentadoria, sem elevação da idade mínima de entrada ou outra medida similar, tende a produzir a extensão do período, já longo, que os Ministros permanecem no STF e nos demais tribunais superiores. Dificulta­-se a renovação de ideias e, no limite, aumenta-­se o risco de que visões de mundo ultrapassadas fiquem entrincheiradas artificialmente nos órgãos de cúpula do Judiciário. Isso é especialmente grave no domínio da jurisdição constitucional, que faz uma interface direta entre direito e política.

A segunda: reduzir a renovação dos tribunais engessa a já achatada carreira judicial, reduzindo os estímulos funcionais para os atuais magistrados e os aspirantes à magistratura. Nada disso foi objeto de debate sistemático no Congresso Nacional e, talvez por isso mesmo, tampouco repercutiu de forma significativa na grande mídia.

Para aprofundar o cenário de preocupação, o dia seguinte à aprovação da PEC amanhaceu com notícias desencontradas acerca da suposta intenção de submeter os atuais Ministros do STF a nova sabatina, como requisito para a conservação de seus cargos após os 70 anos. Materializada em uma remissão lacônica ao art. 52 da Constituição, a ideia inusitada foi objeto de debate e apoio específico de alguns parlamentares, incluindo o Presidente do Senado. A sugestão de um recall legislativo para os membros do STF revela profundo desconhecimento – para não dizer desprezo – sobre a lógica de funcionamento da jurisdição constitucional e sobre sua necessária independência em relação ao sistema político.

Enquanto a sabatina inicial se justifica como chancela política do indicado ao cargo, à luz da sua formação e da sua história de vida, a sabatina posterior seria uma interferência política imprópria sobre a investidura de agente que já exerce a jurisdição. Ainda que quisesse apresentar a inovação como exceção pontual à regra constitucional da vitaliciedade – que existe justamente para impedir esse tipo de interação –, a proposta rompe com a premissa básica de que os juízes não podem ser retirados de seus cargos por decisão política dos agentes de outro poder. Menos ainda quando a função rotineira de tais magistrados envolva o controle dos atos praticados por aqueles que desejam ter o poder de fazer cessar suas investiduras, inclusive no campo penal. Já seria esquisito, para dizer o mínimo, em um país com forte tradição de respeito à independência judicial. Não é o nosso caso, infelizmente [1].

Tão preocupante quanto a ideia em si é o tipo de inspiração que ela revela. O Congresso Nacional parece ter colocado o STF em sua alça de mira. É o que se extrai da observação, em conjunto, de iniciativas como a PEC da Bengala e a sugestão de novas sabatinas, a politização extrema do processo de indicação de novos ministros, no limite da barganha, e a ora adormecida PEC 33/2011, que pretende limitar drasticamente o poder decisório da Corte e criar mecanismos de superação política de suas decisões.
Nenhuma dessas iniciativas deve ser encarada como sacrilégio, porque nenhum arranjo institucional é sagrado. Chama a atenção, todavia, que alterações tão relevantes no formato da jurisdição constitucional, em alguns casos radicais, sejam propostas pelo Congresso Nacional sem um debate mais amplo sobre a funcionalidade do Tribunal e o papel que ele deve exercer no arranjo democrático. Chama a atenção, igualmente, que o impulso súbito de mudança venha no presente momento, que combina o auge da crise de representatividade do próprio Congresso com um movimento oposto de ascensão institucional do STF. Essa autoafirmação do legislador sobre o principal órgão incumbido de controlar seus atos, na base de marteladas, parece descolada da percepção social sobre as instituições.

Para quem esperava uma resposta do Legislativo na forma de investimento em si mesmo, o deslocamento do foco para o esforço de interferir no funcionamento do STF não deixa de ser decepcionante. Resta contar com a atenção da opinião pública para que as reformas institucionais, sempre importantes, sejam realmente canalizadas para a melhoria das instituições. E não para preservar ou resgatar antigos clarões de poder incontrastado.

 


* Professor de Direito Constitucional do UNICEUB. Coordenador­Geral do ­ Centro Brasileiro de Estudos Constitucionais (CBEC). Mestre e Doutor em Direito Público pela UERJ. Advogado.

[1] – Sobre o tema específico da inconstitucionalidade da imposição de novas sabatinas aos Ministros que queiram permanecer após completarem 70 anos de idade, v. o primoroso artigo de Bruno Bodart e Carlos Eduardo Frazão, Da bengala ao funeral: um réquiem da independência do Judiciário brasileiro, Conjur, publicado em 11.05.2015, disponível em: http://www.conjur.com.br/2015­mai­11/bengala­funeral­requiem­independencia­judiciario.


Cadastre-se e leia 10 matérias/mês de graça e receba conteúdo especializado

Cadastro Gratuito