Eduardo Molan Gaban

Durante anos, consolidou-se a narrativa de que a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/moratoria-da-soja">Moratória da Soja</a> seria um acordo privado concebido com o intuito de promover a preservação do Bioma Amazônico. A repetição dessa narrativa, contudo, não afastou a realidade e não torna imune ao escrutínio jurídico, econômico e empírico.
Como advertia Ronald Coase, o tratamento de uma externalidade tem natureza recíproca: conter uma das partes a qualquer custo pode gerar um dano social maior do que aquele que se pretendia evitar. É precisamente esse cálculo comparativo, e não a mera invocação de um propósito virtuoso, que o exame de um arranjo econômico exige.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
Às vésperas do julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal, das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 7.774 e 7.775, que discutem a constitucionalidade de leis estaduais que vedam a concessão de benefícios fiscais a empresas signatárias da Moratória da Soja, mostra-se oportuno revisitar algumas das premissas que, por quase duas décadas, foram tratadas como incontestáveis.
Historicamente, o mercado brasileiro de soja se estruturou de forma altamente concentrada, a partir de qual grandes empresas, em sua maioria multinacionais, denominadas tradings, se organizam para adquirir e exportar grãos em escala global. Nesse cenário, a quase totalidade das operações de exportação de soja, cerca de 90% do total, é realizada por esses agentes, como reconhecido pelo próprio Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade)<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
Nesse contexto, as principais tradings celebraram, em meados de 2006, o acordo denominado Moratória da Soja. Apresentado como resposta às pressões de organismos internacionais, organizações ambientalistas e setores da sociedade civil diante do avanço do desmatamento na Amazônia no início dos anos 2000<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>, o pacto estabeleceu que seus signatários não comercializariam nem financiariam soja produzida em áreas do Bioma Amazônico desmatadas após a data de corte fixada pelo próprio acordo (inicialmente julho de 2006 e, posteriormente, 24 de julho de 2008, em razão da adequação à vigência do Código Florestal).
A intensa propaganda em favor da Moratória da Soja conseguiu, por longo período, reverter a percepção pública acerca de seus efeitos, apresentando como conquista ambiental aquilo que, sem a devida verificação empírica e sob a ótica concorrencial, configurava restrição imposta por grupos econômicos dominantes. Como advertiu Thomas Sowell, em certos contextos “a evidência torna-se irrelevante”<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, e foi o que se deu enquanto perdurou a narrativa.
Chega um ponto, porém, em que a realidade bateu à porta: a distorção da livre concorrência tornou-se inafastável, ao mesmo tempo em que os efeitos em prol do meio ambiente não se comprovaram, e a atuação concertada das tradings em um mercado altamente concentrado despertou a atenção das instituições incumbidas da tutela da ordem econômica. Em 2024, a Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural da Câmara dos Deputados (CAPADR) encaminhou representação ao Cade requerendo a instauração de inquérito administrativo para apurar possíveis infrações concorrenciais do acordo<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>.
Em agosto de 2025, a Superintendência-Geral do Cade, diante de robustos indícios de infração à ordem econômica, instaurou Processo Administrativo e deferiu medida preventiva para fazer cessar a prática investigada, sob pena de multa diária de R$ 250 mil, posteriormente mantida pelo Tribunal Administrativo do Cade<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>.
O escrutínio, contudo, não se limitou às pessoas jurídicas signatárias do acordo. Em novembro daquele mesmo ano, o Cade ampliou as investigações ao instaurar, de ofício, novo Inquérito Administrativo para apurar a responsabilidade das pessoas físicas que coordenavam a Moratória da Soja<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>.
Como se não bastassem as controvérsias na seara concorrencial, a Moratória da Soja passou a produzir reflexos também no plano internacional. As referências ao acordo converteram-se em fundamento retórico para justificar medidas comerciais restritivas contra produtos brasileiros, especialmente do agronegócio.
É o caso do relatório elaborado pelo United States Trade Representative (USTR)<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>, que, ao recomendar a imposição de tarifas de 25% sobre diversos produtos brasileiros com fundamento nas Sections 301 e 304 do Trade Act of 1974, faz referência expressa à legislação mato-grossense editada em reação à Moratória da Soja<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>. Um pacto privado concebido para coordenar relações comerciais internas acabou sendo mobilizado, no cenário internacional, como argumento para sustentar medidas protecionistas contra o próprio Brasil.
Há, ademais, uma contradição que não pode passar despercebida. Ao mobilizar a Moratória da Soja como fundamento para medidas tarifárias contra o Brasil, o governo norte-americano ignora que o próprio arranjo, reputado pela Superintendência-Geral do Cade como cartel de compra operado por tradings majoritariamente multinacionais, seria potencialmente alcançável pela legislação antitruste dos Estados Unidos.
Sob o Sherman Act e o Foreign Trade Antitrust Improvements Act (FTAIA)<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a>, condutas anticompetitivas praticadas fora do território norte-americano atraem a jurisdição estadunidense sempre que envolvam comércio de importação ou produzam efeito direto, substancial e razoavelmente previsível sobre o mercado dos Estados Unidos, conforme a doutrina dos efeitos consagrada pela Suprema Corte em Hartford Fire Insurance Co. v. California (1993)<a href="#_ftn10" name="_ftnref10">[10]</a>.
Não por acaso, o próprio relatório do USTR reconhece que o arranjo distorce as condições de concorrência, o que é dizer que produz efeito sobre um mercado no qual Brasil e Estados Unidos figuram como os dois maiores exportadores mundiais de soja e rivalizam diretamente. Ora, se o arranjo gera o efeito que o próprio governo norte-americano lhe atribui, então atrairia, em tese, a incidência da legislação antitruste dos Estados Unidos sobre condutas de seus próprios nacionais.
Não deixa de ser eloquente que se pretenda erigir em legítimo, contra o Brasil, aquilo que a própria ordem jurídica norte-americana trataria como suspeito caso praticado em seu mercado. Trata-se, em rigor, de um venire contra factum proprium: o Estado que sanciona cartéis de seus nacionais no exterior invoca, contra terceiro país, precisamente o arranjo envolvendo empresas norte-americanas que suas leis reputariam ilícito.
A esse respeito, Carlos Blanco de Morais, professor da Universidade de Lisboa, adverte, em parecer jurídico apresentado ao STF, a Moratória da Soja “atenta contra o princípio da soberania nacional, na medida que, como precedente, se permitiria doravante que qualquer pacto ou negócio jurídico privado, outorgado em regime de cartel por empresas estrangeiras, operasse como padrão de validade das leis do Brasil”.
As preocupações concorrenciais tampouco surgiram apenas no âmbito do Cade. Antes mesmo da instauração dos procedimentos administrativos, renomados especialistas já advertiam que objetivos ambientais, por mais legítimos que fossem, não seriam suficientes para afastar a incidência da legislação concorrencial brasileira.
Sob diferentes perspectivas, Paula Forgioni, Ana Frazão, Luiz Augusto Azevedo de Almeida Hoffmann e Nelson Rosenvald emitiram pareceres jurídicos, posteriormente apresentados ao STF nos autos das ADIs, sustentando que acordos privados permanecem sujeitos ao crivo do ordenamento jurídico brasileiro, não existindo imunidade antitruste para iniciativas adotadas sob o pretexto de sustentabilidade ambiental.
Como sintetiza Paula Forgioni, professora da Universidade de São Paulo, “a Moratória da Soja representa um cartel travestido de política ambiental. O acordo não apenas falseia a concorrência e manipula o mercado, como também afronta dispositivos expressos da Constituição e da Lei Antitruste”. No mesmo sentido, Ana Frazão, professora da Universidade de Brasília e ex-Conselheira do Cade, conclui que “a Moratória da Soja não apresenta justificativas econômicas e/ou jurídicas para o afastamento da incidência das normas de defesa da concorrência, consistindo em acordo anticompetitivo tendente a restringir a concorrência e impedir o desenvolvimento da atividade econômica de produção de soja”.
Como sustenta Juliana Domingues, professora da Universidade de São Paulo e ex-procuradora-chefe do Cade, em artigo de opinião sobre o tema, a Moratória da Soja pode se tornar “o exemplo mais sofisticado de greenwashing estrutural já visto no Brasil”, situação em que o discurso ecológico se converte em instrumento de exclusão e de concentração de poder econômico.
Sob o enfoque econômico, Gesner Oliveira, ex-presidente do Cade e professor de economia da FGV/SP, em parecer apresentado ao STF, observa que “a Moratória, ao invés de servir apenas como instrumento de governança ambiental, tem potencial mecanismo de distorção econômica, o que pode gerar impactos relevantes sobre a concorrência, o equilíbrio de mercado e o bem-estar social”.
A análise empírica conduz à mesma conclusão. Segundo demonstra pesquisa multidisciplinar que, no âmbito do Instituto Brasileiro de Concorrência e Inovação (IBCI), coordenei com Cristiano Aguiar de Oliveira, professor de economia e econometria da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, consolidada no livro Moratória da Soja: uma avaliação baseada em evidências<a href="#_ftn11" name="_ftnref11">[11]</a>, o consenso acadêmico em torno da eficácia da Moratória da Soja para a redução do desmatamento foi construído sobre bases metodológicas frágeis, uma vez que os estudos até então existentes não isolavam os efeitos do acordo privado das diversas políticas públicas de combate ao desmatamento implementadas simultaneamente na Amazônia entre 2004 e 2012.
O estudo também quantificou os altíssimos custos econômicos do acordo. Segundo os resultados do estudo, a Moratória da Soja promove uma transferência anual de excedente econômico de aproximadamente R$ 5,1 bilhões dos produtores rurais que cumprem o Código Florestal para as tradings, em razão da redução dos preços pagos pela soja e das restrições de acesso ao mercado comprador. Em outras palavras, a Moratória da Soja produz impactos econômicos bilionários sem que sua alegada eficácia ambiental seja demonstrada.
Em reação à Moratória da Soja, os estados de Mato Grosso e Rondônia editaram as Leis 12.709/2024 e 5.837/2024, respectivamente, vedando a concessão de benefícios fiscais e de terrenos públicos a empresas signatárias de pactos privados que imponham restrições à expansão da atividade agropecuária em áreas plenamente regulares perante a legislação ambiental, entre eles a denominada Moratória da Soja.
A constitucionalidade dessas normas passou a ser discutida perante o STF, por meio das ADIs 7.774 e 7.775. Em essência, as ações buscam definir se o Estado pode deixar de conceder incentivos públicos a empresas que adotam critérios de contratação que ultrapassem os limites da legislação ambiental brasileira.
A cronologia dos fatos reforça essa constatação. Após o STF estabelecer a entrada em vigor da Lei 12.709/2024 do Estado de Mato Grosso a partir de 1º de janeiro de 2026, a Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais (Abiove), a Associação Nacional dos Exportadores de Cereais (Anec) e as tradings abandonaram o acordo logo no início de 2026, esvaziando significativamente a Moratória da Soja.
Ainda que a dinâmica do desmatamento dependa de múltiplos fatores, sobretudo do arcabouço normativo-sancionatório, da fiscalização estatal e do ciclo climático, os dados do período não confirmam a previsão catastrófica associada ao fim do acordo.
Segundo o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), em levantamento divulgado em 10 de julho de 2026, a Amazônia registrou no primeiro semestre o menor índice de desmatamento da série histórica, com redução de 38% em relação ao mesmo período de 2025<a href="#_ftn12" name="_ftnref12">[12]</a>. Em linha semelhante, levantamento do Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia (Imazon), divulgado em 24 de julho de 2026, apontou que mais de 80% das áreas protegidas passaram o período sem registro de devastação<a href="#_ftn13" name="_ftnref13">[13]</a>.
Vê-se, portanto, que o julgamento das ADIs 7.774 e 7.775 ultrapassa a discussão acerca da constitucionalidade da vedação a benefícios fiscais. Pela primeira vez desde o início da Moratória da Soja, suas premissas são submetidas ao escrutínio da Suprema Corte.
O que está em jogo não é a legitimidade da preservação ambiental (valor constitucional erigido pela Constituição Federal cuja centralidade não se discute), mas sim a possibilidade de que um pacto privado cujos efeitos para o meio ambiente não foram comprovados, celebrado por agentes com elevado poder econômico, e em sua maioria multinacionais estrangeiras, imponha restrições comerciais que extrapolem os limites estabelecidos pelo ordenamento jurídico brasileiro.
A lição de James Buchanan é oportuna: em uma ordem constitucional, a legitimidade de uma decisão não deriva da nobreza de seus fins, mas da observância das regras que a todos vinculam. Um arranjo privado que se arvora em guardião de um valor coletivo e se coloca acima do controle estatal subverte essa lógica, substituindo a norma pela vontade de um grupo. Afinal, em um Estado Democrático de Direito, a legitimidade dos fins não dispensa a observância de tais limites e nem afasta o controle estatal.
Vale, ao fim, a lição de Miguel Reale: o valor não se converte em Direito senão pela mediação da norma. Por mais elevado que seja o fim ambiental, ele só se realiza validamente quando integrado ao ordenamento, jamais contra ele e, sobretudo, contra as evidências.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a>No original: “Evidence becomes irrelevant.” SOWELL, Thomas. The Vision of the Anointed: self-congratulation as a basis for social policy. New York: Basic Books, 1995.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a>Nesse sentido, a nota técnica nº 73/2025/CGAA6/SGA2/SG/CADE emitida no Processo Administrativo n° 08700.005853/2024-38 reconhece que: “Os produtores rurais, portanto, são compelidos a aderirem aos termos impostos conjuntamente pelas tradings signatárias da Moratória da Soja, uma vez que tal grupo de empresas representa mais de 90% dos compradores de soja produzida no bioma amazônico”.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a>A pressão internacional sobre a cadeia produtiva da soja brasileira se intensificou após a divulgação do relatório Comendo a Amazônia (Eating up the Amazon), produzido pelo Greenpeace, que denunciou a comercialização de soja proveniente de áreas recentemente desmatadas na Amazônia e conferiu ampla repercussão internacional ao tema. Cf. GREENPEACE. Comendo a Amazônia (Eating up the Amazon). São Paulo: Greenpeace Brasil, 2006.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a>Inquérito Administrativo n° 08700.005853/2024-38, iniciado em 14.08.2024.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a>Julgamento do Recurso Voluntário n° 08700.008421/2025-60, ocorrido em 30.09.2025.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a>Inquérito Administrativo nº 08700.011414/2025-45, iniciado em 03.11.2025.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a>Relatório dos EUA contra Brasil cita avanço da soja e pico de desmatamento sob Bolsonaro. Folha de S.Paulo, São Paulo, 2 jun. 2026. Mercado. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2026/06/relatorio-dos-eua-contra-brasil-cita-avanco-da-soja-e-pico-de-desmatamento-sob-bolsonaro.shtml. Acesso em: 29 jul. 2026.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a>Em tradução livre: “Além disso, há evidências de que alguns níveis subnacionais de governo estão adotando medidas para eliminar ou reduzir incentivos tributários e outros incentivos dos setores público e privado concebidos para desencorajar o desmatamento. Por exemplo, o Estado de Mato Grosso, que abrange territórios nos biomas Amazônia e Cerrado, está tentando eliminar benefícios fiscais anteriormente disponíveis para empresas que aderiram a acordos voluntários destinados a combater o desmatamento (como a Moratória da Soja). Essa medida já produziu um efeito inibidor (chilling effect), uma vez que grandes empresas multinacionais começaram recentemente a se retirar da Moratória da Soja, o que pode enfraquecer o impacto do acordo sobre as taxas de desmatamento. Como o Brasil deixou de aplicar — e, em alguns momentos, até mesmo enfraqueceu — sua legislação ambiental, o desmatamento tornou-se sistêmico, atingindo, em 2021, o nível mais elevado dos últimos quinze anos”. Disponível em: https://ustr.gov/about/policy-offices/press-office/press-releases/2026/june/ustr-section-301-determination-brazils-unreasonable-acts-policies-and-practices. Acesso em: 29 jul. 2026.
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> O Foreign Trade Antitrust Improvements Act (FTAIA), de 1982, codificado em 15 U.S.C. § 6a, delimita o alcance extraterritorial do Sherman Act, que permanece aplicável a condutas praticadas no exterior quando envolvam comércio de importação ou produzam efeito direto, substancial e razoavelmente previsível sobre o comércio norte-americano. A doutrina dos efeitos foi consagrada pela Suprema Corte dos Estados Unidos em Hartford Fire Insurance Co. v. California, 509 U.S. 764 (1993).
<a href="#_ftnref10" name="_ftn10">[10]</a>ESTADOS UNIDOS. Supreme Court of the United States. Hartford Fire Insurance Co. v. California, 509 U.S. 764 (1993).
<a href="#_ftnref11" name="_ftn11">[11]</a> A edição eletrônica do livro está disponível para download em: <a href="https://www.ibcibr.com/publicacoes">https://www.ibcibr.com/publicacoes</a>
<a href="#_ftnref12" name="_ftn12">[12]</a>Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE). TerraBrasilis: Bioma Amazônia – Avisos de Desmatamento (Dashboard DETER). São José dos Campos: INPE, [s.d.]. Disponível em: https://terrabrasilis.dpi.inpe.br/app/dashboard/alerts/biomes/amazonia-nb/aggregated/. Acesso em: 28 jul. 2026.
<a href="#_ftnref13" name="_ftn13">[13]</a>Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia (IMAZON). Sistema de Alerta de Desmatamento (SAD): junho de 2026. Belém: Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia (Imazon), 2026. Disponível em: https://imazon.org.br/publicacoes/sistema-de-alerta-de-desmatamento-sad-junho-de-2026/. Acesso em: 28 jul. 2026.

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JOTA

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