Opinião & Análise

Administração Pública

O seguro garantia na ação de improbidade administrativa

A inovação é importante para disciplinar pontos críticos acerca do valor total, frente às peculiaridades da ação

Coaf
6ª Turma do STJ. Crédito: Lucas Pricken/STJ

A utilização do seguro garantia judicial vem ganhando prestígio para atender necessidades específicas das demandas judiciais, especialmente quando o tema é a garantia do juízo. O tratamento legislativo experimentou tímido avanço, na comparação entre o CPC/15 (art. 835, § 2º) e o CPC/73 (art. 656, § 2º – incluído pela Lei nº 11.382/2006): se por um lado positivamente o seguro garantia judicial equipara-se agora a dinheiro, por outro lado sua utilização ainda está prevista no contexto específico da substituição de penhora no âmbito do processo de execução.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça aos poucos expandiu o cabimento desse seguro como modalidade de garantia judicial lato senso, trazendo utilidades mais abrangentes do que a mera substituição de penhora.

Se textualmente o seguro garantia judicial resguarda a satisfação de um crédito certo, objeto de execução, com mais razão pode e deve resguardar futuros créditos pendentes de acertamento/definitividade no processo de conhecimento.

Nas palavras do ministro Ricardo Villas Boas Cuêva: “o legislador equiparou expressamente a fiança bancária e o seguro garantia judicial ao dinheiro, isto é, que não existe diferença para fins de garantia do juízo“.[1]

Fixada a premissa, a atenção do presente artigo se volta à utilização do seguro garantia judicial no contexto de ações de improbidade administrativa.

A Lei de Improbidade Administrativa autoriza a decretação judicial da indisponibilidade de bens dos indiciados como medida assecuratória, quando o ato de improbidade administrativa causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito (art. 7º), acrescentando-se ainda o “potencial valor da multa civil“.[2]

Tal medida, ligada à etapa de conhecimento, não possui o caráter definitivo da execução. Serve à finalidade cautelar de impedir atos de disposição de bens dos indiciados, visando à garantia/utilidade de eventual cumprimento de sentença que imponha o ressarcimento ao erário, o pagamento de multa e/ou a devolução do enriquecimento ilícito. Pode-se afirmar que a indisponibilidade de bens nesse contexto se comporta como o arresto de bens previsto no art. 830 do CPC/15.

Acertadamente a jurisprudência do Tribunais Regionais Federais[3] têm seguido as linhas gerais fixadas pelo Superior Tribunal de Justiça e têm autorizado nas ações de improbidade administrativa a substituição de medidas de indisponibilidade de bens por seguro garantia judicial.

Vale atenção ao valor que deve ser segurado. Muito embora a previsão do art. 835, § 2º do CPC/15 determine que o seguro garantia deva cobrir o débito constante da inicial, acrescido de trinta por cento, tal acréscimo não deve ser exigido na ação de improbidade administrativa.

A exigência está adstrita à hipótese de substituição de penhora, que é ato avançado e próprio do processo de execução, encontra-se atrelada especificamente aos seus custos específicos e, ao final, representa medida mais gravosa, que não pode ser interpretada extensivamente.

Essa é a orientação do Superior Tribunal de Justiça, firmada nas cobranças dos créditos tributários e não-tributários (decorrentes, por exemplo, do exercício do poder de polícia)[4], que coincide com a previsão do art. 3-A, § 2º da Portaria PGFN nº 164, de 27 de fevereiro de 2014.

Tais razões são perfeitamente aplicáveis à ação de improbidade administrativa e, assim, não autorizam a exigência de que o valor do seguro garantia seja acrescido de trinta por cento do valor do débito constante da inicial.

O caráter individual das sanções da ação de improbidade também é relevante. O Superior Tribunal de Justiça considera que há solidariedade entre os coindiciados, pelo menos até a instrução final do processo, pois mostra-se “inviável permitir a limitação da indisponibilidade dos bens ao resultado da divisão de tal valor com os demais réus da ação“. Assim, “o valor a ser indisponibilizado para assegurar o ressarcimento ao erário deve ser garantido por qualquer um deles”.[5]

Nesse contexto, a prestação de seguro garantia no curso de uma ação de improbidade surge como alternativa interessante para as estratégias de defesa, dado o benefício econômico coletivo propiciado aos litisconsortes.

A duração da ação de improbidade administrativa é igualmente relevante para o seguro garantia judicial. É admissível (porém não obrigatória) a estipulação de vigência de cláusula condicionadora da cobertura ao tempo do trânsito em julgado[6].

Também se admite vigência periódica (como forma de diminuição de custos na contratação e manutenção do seguro); contudo, nesse caso exige-se cláusula que preveja a possibilidade de renovação até o fim da ação judicial, sob pena de execução antecipada. O ponto é sensível, depende de análise casuística e, em última instância, da percepção pessoal do magistrado.

Os demais aspectos formais para contratação são regulados pela Superintendência de Seguros Privados (Susep), por meio da Circular 477/2013, que dispõe sobre as condições padronizadas dessa modalidade de seguro.

Por fim, tramita na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 10.887/2018, que, ao propor alterações à Lei de Improbidade Administrativa, prevê dispositivo que expressamente autoriza a utilização do seguro garantia em substituição às medidas de indisponibilidade de bens.

A inovação é importante para consolidar a utilização do seguro garantia judicial, mas pode ir além e disciplinar, também e principalmente, os pontos críticos acerca do valor total a ser considerado para os fins de cobertura, frente às peculiaridades da ação de improbidade administrativa, aqui brevemente discutidas.


[1] STJ. Recurso Especial n.º 1.787.457/SC. Decisão monocrática do Ministro Ricardo Villas Boas Cuêva. DJE 2/6/2020.

[2] STJ. Recurso especial n.º 1778024/SP. Acórdão – Primeira Turma. Relator Ministro Gurgel de Faria. DJE 20/11/2019.

[3] TRF1. Processo n.º 0036810-81.2015.4.01.0000. Acórdão – Quarta Turma. Relator Desembargador Federal Olindo Menezes. DJE 28/10/ 2016;

TRF2. Processo n.º 0018877-73.2012.4.02.0000. Acórdão – Sétima Turma. Relator Desembargador Federal Reis Friede. DJE 26/2/2013;

TRF4. Processo n.º 5029568-94.2018.4.04.0000. Acórdão – Terceira Turma. Relatora Desembargadora Federal Marga Inge Barth Tessler. DJE 29/8/2019.

[4] STJ. Recurso Especial n.º 1841110/SP. Acórdão – Segunda Turma. Relator Ministro Herman Benjamin. DJE 19/12/2019;

STJ Recurso Especial n.º 1316037/MA. Acórdão – Primeira Turma. Relatora Ministra Regina Helena Costa. DJE 22/9/2016.

STJ. Medida Cautelar n.º 23.527/RJ. Acórdão – Primeira Turma. Relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho. DJE 12/8/2016.

[5] STJ. Recurso Especial n.º 1610169/BA. Acórdão – Segunda Turma. Relator Ministro Herman Benjamin. DJE 12/5/2017.

[6] STJ. Recurso Especial n.º 1838837/SP. Acórdão – Terceira Turma. Relatora Ministra Nancy Andrighi. DJE 21/5/2020.


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