Opinião & Análise

Direito e Clima

O que é o direito das mudanças climáticas?

Desde 1992, a comunidade internacional vem criando regras para evitar o aquecimento global perigoso

Pixabay

As mudanças climáticas já são uma preocupação da comunidade jurídica internacional desde pelo menos 1991, quando iniciadas as discussões para assinatura de um tratado internacional de cooperação para o combate ao aquecimento global: a Convenção-Quadro da ONU sobre Mudanças do Clima (“Convenção”), em 1992, no Rio de Janeiro. De lá pra cá, os princípios e conceitos da gestão global de mudanças climáticas foram se aprimorando e consolidando.

No Acordo de Paris assinado em dezembro de 2015, 196 países assumiram compromisso de apresentar suas Contribuições Nacionalmente Determinadas (“NDCs”), que é a obrigação de contribuir para os esforços globais de mitigação de mudanças climáticas. Para implementar suas NDCs, esses países devem criar políticas legais nacionais específicas de mitigação e adaptação de mudanças climáticas, baseadas nos princípios, conceitos, regras e obrigações legais erigidas desde o arcabouço jurídico de mudanças climáticas do plano internacional. Neste contexto, é importante conhecer o direito das mudanças climáticas que se desenvolveu no cenário internacional, capaz de lidar com a complexidade dessa problemática.

A Convenção foi assinada em um contexto de alto consenso entre os países sobre a importância de se disciplinar os impactos de mudanças climáticas. Já no preâmbulo do documento, a comunidade internacional reconhece expressamente que um sistema climático estável é um “bem comum da humanidade”, e que “está determinada” a combater o aquecimento global perigoso “para as presentes e futuras gerações”. Essa cooperação internacional determinada é essencial para a efetividade de uma política internacional de mudanças climáticas: se um único país dentre os grandes emissores de gases de efeito estufa decidir queimar combustíveis fósseis sem nenhum controle, a temperatura média da Terra vai continuar aumentando, colocando em risco a estabilidade do sistema climático global.

Dessa forma, os compromissos legais estabelecidos na Convenção são essencialmente obrigações de caráter de cooperação entre os países, além da obrigação de tomar medidas no plano doméstico, mas sem nenhum detalhamento e concretude da dimensão das ações a serem tomadas. Somente países desenvolvidos é que são obrigados a limitar suas emissões de gases de efeito estufa.

Neste contexto, emerge o princípio das responsabilidades comuns porém diferenciadas, que pressupõe o tratamento diferenciado para países em desenvolvimento, que devem sofrer menos o ônus de implantar políticas de mudanças climáticas uma vez que possuem capacidades limitadas de agir para o combate ao aquecimento global sem prejudicar suas prioridades de erradicação da pobreza. Este principio é disposto de maneira tão forte na Convenção a ponto de determinar que os países em desenvolvimento somente estão obrigados a tomar medidas de mitigação de mudanças climáticas se receberem o suporte necessário para isso por parte dos países desenvolvidos.

A Convenção consagrou também um outro princípio importante do direito ambiental: o princípio da precaução, que dispõe que a falta de certeza cientifica não pode ser usada como justificativa para a falta de tomada das ações necessárias a evitar riscos ambientais significativos. Este princípio está explícito na Convenção, e foi crucial durante muito tempo do regime internacional de mudanças climáticas, ate que a comunidade cientifica internacional atingisse consenso sobre as causas humanas do aquecimento global.

Tal consenso foi atingido pela primeira vez em 2007, com o 4º Relatório de Riscos do Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas da ONU (“IPCC”). Neste momento, já estava em vigor desde 2005 o Protocolo de Quioto, que implementou de forma detalhada e quantificada as obrigações previstas na Convenção para os países desenvolvidos. O Protocolo de Quioto também criou instrumentos de mercado que permitiram aos países signatários compensarem entre si as suas emissões de gases de efeito estufa, inclusive com projetos realizados em países em desenvolvimento, como o Brasil: foi o surgimento dos mercados de carbono, como o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL).

Neste momento, o regime era “bifurcado” com tratamentos diferentes para países desenvolvidos e países em desenvolvimento. Apenas países desenvolvidos tinham obrigações quantificadas de reduzir suas emissões de gases de efeito estufa. Economias emergentes, como o Brasil, ainda eram considerados países em desenvolvimento, e foram sendo cada vez mais encorajados a tomar ações de mitigação do clima de forma voluntária. Foi exatamente o que fez o Brasil durante a Conferência das Partes (“COP”) em Copenhagen em 2009, quando o então Presidente Lula anunciou que o Brasil estava voluntariamente se comprometendo a reduzir entre 36,1% (trinta e seis inteiros e um décimo por cento) e 38,9% (trinta e oito inteiros e nove décimos por cento) suas emissões projetadas até 2020. Este compromisso acabou se traduzindo na Política Nacional de Mudanças Climáticas (Lei Federal N. 12.187/2009), uma política programática – e parcamente implementada até o momento -, que inclusive incorpora essa meta anunciada, mas faz questão de explicitar que tal meta é “voluntária”.

Essa dinâmica mudou com o Acordo de Paris de 2015. De um lado, o principio da precaução antes tão importante para justificar as ações previstas na Convenção deu lugar para um contexto mais pautado no principio da prevenção, ou seja, no reconhecimento de que o risco das mudanças climática catastróficas é concreto. Tal risco foi inclusive quantificado em um aumento de temperatura global entre 1.5ºC e “bem menos” que 2ºC. Um dos objetivos do Acordo de Paris, neste contexto, é evitar chegar a este aumento de temperatura da Terra, conforme disposto no seu artigo 2º. Além disso, o Acordo de Paris muda o paradigma do princípio das responsabilidades comuns porém diferenciadas ao criar uma obrigação principal aplicável para todos: países desenvolvidos e em desenvolvimento sem distinção devem apresentar uma NDC.

Com isso, a discussão sobre um direito das mudanças climáticas deixa de ser um tema distante de direito internacional para muitos países, que devem agora olhar para o plano doméstico e implementar dentro dos seus ordenamentos jurídicos uma efetiva política de mudanças climáticas, com seus princípios, diretrizes, conceitos, instrumentos, governança e alocação de obrigações.

Dentro desse panorama, o estudo e desenvolvimento do arcabouço jurídico aplicável à gestão de mudanças climáticas representa um campo importante para atuação das universidades e profissionais do direito no Brasil. Neste contexto, a importância do Direito das Mudanças Climáticas reside principalmente na sua capacidade de coordenação entre os planos internacional, nacional e local de ações legislativas e governamentais; bem como na coordenação entre os diversos direitos transversais relacionados. Para além da clara relação com o direito ambiental, o Direito das Mudanças Climáticas também pode ter desdobramentos no direito de propriedade (regulação do uso da terra), direitos humanos (refugiados climáticos), direito administrativo (políticas públicas e matriz energética), responsabilidade civil (danos ambientais), direito internacional (tratados sobre mudanças climáticas), direito econômico e tributário (precificação de carbono), apenas para mencionar alguns.

É grande o desafio de se implementar, no âmbito nacional, as ações de mudanças climáticas necessárias para evitar o aquecimento global de 1.5º C, principalmente para países em desenvolvimento que não tinham obrigações concretas e substanciais na Convenção ou Protocolo de Quioto. Mas já existe um Direito das Mudanças Climáticas para ajudar neste processo, há muito sendo construído no plano internacional. A comunidade jurídica tem um papel fundamental a desempenhar no desenvolvimento desse direito também no plano doméstico, em especial no Brasil, para tornar efetivo o combate ao aquecimento global, para as presentes e futuras gerações.


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