Fabricio Ricardo de Limas Tomio

Rodrigo Luís Kanayama

Gustavo Torres

As <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/eleicoes-2022">eleições presidenciais de 2022</a> serão um marco na história da recente democracia brasileira. Diante da retórica do atual governo federal, existem muitas vozes em prol da reconstrução das instituições abaladas nos últimos anos. Porém, todo recomeço traz a reboque as amarras do passado. Ainda que o presidente da República seja derrotado nas eleições de 2022, é preciso compreender como o novo mandatário vai lidar com instituições (regras orçamentárias) formatadas ao longo da última década, na qual a relação entre Executivo e Legislativo se alterou substancialmente.
A literatura tradicional<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> aponta o “hiperpresidencialismo” como característica comum nos sistemas de governo da América Latina. Conquanto a homogeneização da característica não reflita a realidade de cada país, é razoável afirmar que os presidentes brasileiros possuíram mecanismos institucionais que concedem poder de agenda (iniciativa legislativa exclusiva, regime de urgência, poder de decreto e execução orçamentária), prerrogativas capazes de colocá-los como agente principal no processo decisório. Foram, por alguns estudiosos, considerados uns dos mais poderosos do mundo<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>. Contraintuitivamente, quando comparado há quase duas centenas de Estados nacionais, a competência constitucionalizada dos presidentes brasileiros pode ser classificada somente como um pouco acima da média. Por outro lado, na mesma comparação, o Congresso Nacional situa-se dentre os 6% dos países que mais atribuem poder à legislatura nacional.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
No presidencialismo de coalizão brasileiro, a literatura vem afirmando a existência de uma relação cooperativa entre governo e Congresso Nacional. <a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> A cooperação do Legislativo seria incentivada por mecanismos institucionais colocados à disposição do presidente, especialmente, o poder de pautar a agenda legislativa e o “timing” na liberação de emendas orçamentárias individuais. Essa cooperação deriva sobretudo pelo papel central do Poder Executivo e dos líderes partidários na coordenação do processo decisório.
O cenário descrito parece revelar o funcionamento normal, porque mais frequente, da relação entre Executivo e Legislativo encontrada nas democracias liberais. Contudo, não estática. Desde os anos 1990 o Parlamento brasileiro vem adotando medidas para aumentar o seu poder legislativo e de alocação orçamentária em relação ao Executivo.
Alguns movimentos do Legislativo, já na década de 2000, apontam tal tendência. <a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> Por exemplo, a aprovação da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc32.htm">Emenda Constitucional 32/2001</a> que limitar o uso do poder de decreto do Executivo (mediante edição de medidas provisórias). Posteriormente, em 2009, o Parlamento limitou o poder de agenda do Executivo quando o então presidente da Câmara dos Deputados, no bloqueio de pauta por conta da não votação de medida provisória, interpretou apenas que projetos de lei ordinária estariam sujeitos ao bloqueio.
Mas foi a partir de 2015 que o Parlamento adotou medidas mais drásticas para limitar o poder do presidente. Até 2015, o Poder Executivo detinha mecanismo institucional poderoso para obter cooperação da maioria parlamentar: o “timing” de liberação das emendas orçamentárias. Porém, com a aprovação da Emenda Constitucional 86/2015, instituiu-se nova dinâmica das emendas orçamentárias individuais, que passaram a ser impositivas (de execução obrigatória) e equânimes. Em seguida, sobrevieram as EC 100 e 102, ambas de 2019, que instituíram e moldaram o dever de executar as programações orçamentárias e a impositividade das emendas orçamentárias de bancada.
Mais adiante, também em 2019, desenvolve-se nova forma de gerir emendas do relator (RP9), implementadas no Orçamento federal de 2020 e que configuram uma nova variável na dinâmica das relações de poder entre Legislativo e Executivo. Por fim, a EC 105 cria um by-pass na transferência de recursos aos entes federativos, instituindo a transferência especial (apelidada pela imprensa de emenda Pix, diante da facilidade na utilização). <a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>
As alterações nas regras de proposição e execução do orçamento público mudaram o equilíbrio de forças entre o Parlamento e o presidente com novos incentivos e estratégias políticas para a cooperação. O Congresso Nacional se fortaleceu institucionalmente. Quem vier a vencer nas eleições presidenciais de 2022 não escapará desta realidade. Hoje o Congresso Nacional domina um quarto dos recursos orçamentários livres<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a> e não precisa justificar a liberação desses valores devido à instrumentalização das emendas de relator.
Uma forma de contrabalançar este novo equilíbrio poderá ser a estratégia eleitoral dos principais candidatos a presidente visando alcançar o máximo possível de cadeiras no Parlamento ideologicamente alinhadas e formar coalizão que dependa menos dos partidos de centro. Entretanto, é improvável que o atual equilíbrio de forças seja significativamente alterado, com mais relevância do Parlamento, independente do presidente eleito.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1] </a>GARGARELLA, Roberto. Latin american constitucionalism, 1810-2010: the engine roon of the constitution. New York, U.S. Oxford University Press, 2013.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2] </a>SHUGART, Matthew S.; CAREY, John M. Presidents and Assemblies: constitutional designs and electoral dynamics. Cambridge University Press: Cambridge, UK, 1992.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3] </a>TOMIO, F. R. L., &amp; ROBL FILHO, I. N. Autonomia e prerrogativas do Ministério Público brasileiro em perspectiva comparada: construindo um índice de independência/autonomia. Revista Eletrônica Direito e Política, 16(3), p. 1172-74. 2021. https://doi.org/10.14210/rdp.v16n3.p1166-1183.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4] </a>LIMONGI, Fernando; FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. A crise atual e o debate institucional. Novos estudos CEBRAP, v. 36, p. 79-97, 2017.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5] </a>REY, Beatriz. Brazil’s Congress is Becoming More Powerful, But That’s Not Necessarily Bad for Democracy.Disponível em &lt; <a href="https://www.wilsoncenter.org/blog-post/brazils-congress-becoming-more-powerful-thats-not-necessarily-bad-democracy">https://www.wilsoncenter.org/blog-post/brazils-congress-becoming-more-powerful-thats-not-necessarily-bad-democracy</a> &gt; Acesso em Agosto de 2022.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6] </a>Conforme o Estado de S. Paulo, “Prefeituras receberão R$ 3,2 bilhões em ‘emenda Pix’ durante campanha”. Disponível em &lt; <a href="https://www.estadao.com.br/politica/prefeituras-receberao-r-32-bilhoes-em-emenda-pix-durante-campanha/">https://www.estadao.com.br/politica/prefeituras-receberao-r-32-bilhoes-em-emenda-pix-durante-campanha/</a>&gt; Acesso em agosto de 2022.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7] </a>O GLOBO. Orçamento nas mãos do Congresso: parlamentares já dominam um quarto dos recursos livres do governo. Disponível em: &lt; <a href="https://oglobo.globo.com/economia/noticia/2022/07/orcamento-nas-maos-do-congresso-parlamentares-ja-dominam-um-quarto-dos-recursos-livres-do-governo.ghtml">https://oglobo.globo.com/economia/noticia/2022/07/orcamento-nas-maos-do-congresso-parlamentares-ja-dominam-um-quarto-dos-recursos-livres-do-governo.ghtml</a>&gt; Acesso em agosto de 2022.

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