Aldem Johnston Barbosa Araújo

A partir da redação conferida pela Lei nº 14.230/2021, a Lei nº 8.429/1992, conhecida como <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm">Lei de Improbidade Administrativa</a>, passou a dispor no art. 23, § 2º que o “inquérito civil para apuração do ato de improbidade será concluído no prazo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias corridos, prorrogável uma única vez por igual período, mediante ato fundamentado submetido à revisão da instância competente do órgão ministerial, conforme dispuser a respectiva lei orgânica”.
Sobre essa figura do inquérito civil, Walber de Moura Agra leciona que “o inquérito civil está previsto no art. 129, III, da CF, que o funda mediante a estipulação das funções institucionais do Ministério Público, dentre elas a de promoção do inquérito civil e da ação civil pública, a fim de proteger o patrimônio público e social, o meio ambiente e outros interesses difusos e coletivos. Tratando-se de uma investigação administrativa prévia e a cargo do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Minist%C3%A9rio%20P%C3%BAblico">Ministério Público</a>, o inquérito civil destina-se, elementarmente, a colher dados de convicção para que o próprio órgão ministerial possa identificar a presença ou não de circunstâncias que ensejem eventual propositura de ação civil pública ou outra ação coletiva” <a href="#_edn1" name="_ednref1">[i]</a>.
<a href="https://conteudo.jota.info/marketing-lp-newsletter-ultimas-noticias?utm_source=jota&amp;utm_medium=lp&amp;utm_campaign=23-09-2024-jota-lp-eleicoes-2024-eleicoes-2024-none-audiencias-none&amp;utm_content=eleicoes-2024&amp;utm_term=none">Assine gratuitamente a newsletter Últimas Notícias do JOTA e receba as principais notícias jurídicas e políticas do dia no seu email</a>
Sobre o prazo para conclusão do inquérito civil estabelecido no art. 23, § 2º, o mencionado autor destacou que “embora a lei não tenha cominado sanções ao descumprimento desses prazos, a simples consideração de se tratar de prazos impróprios não pode significar uma complacência generalizada com a morosidade dos órgãos de investigação. Deve ser aplicada aos inquéritos civis, nesse caso, a mesma disciplina aplicada pelo Superior Tribunal de Justiça para os processos administrativos disciplinares, sintetizada no Enunciado nº 592 de sua súmula: ‘O excesso de prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar só causa nulidade se houver demonstração de prejuízo à defesa’. O mesmo télos é encampado pelo Tribunal da Cidadania na esfera penal, ao admitir o trancamento de inquéritos policiais pelo excesso de prazo, desde que configurado o constrangimento ilegal sob o pálio da razoabilidade, em que se deve considerar a complexidade do objeto investigado e a existência de diligências em andamento” <a href="#_edn2" name="_ednref2">[ii]</a>.
Pois bem, em 05/12/2025, foi publicada decisão da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stj">STJ</a>) nos autos do REsp nº 2181090 – DF<a href="#_edn3" name="_ednref3">[iii]</a> onde se decidiu que: a) o inquérito civil para apuração de ato de improbidade pode ser prorrogado apenas uma única vez por igual período de 365 dias, conforme art. 23, § 2º, da Lei 8.429/92, de modo que a extrapolação desse limite caracteriza violação direta à norma legal; b) o prazo de 365 dias estabelecido no § 2º do art. 23 da Lei 8.429/92 possui caráter peremptório e a sua prorrogação deve ser determinada antes do término do prazo original; c) a fundamentação para a prorrogação do inquérito civil deve demonstrar, de forma específica, as razões que tornam imprescindível a continuidade das investigações e d) a nulidade da prorrogação não implica extinção da pretensão punitiva, nem impede o ajuizamento da ação de improbidade com base em elementos reunidos no inquérito civil até a data da prorrogação inválida ou com fundamento em outras fontes probatórias.
Quando desse julgamento, o STJ apreciou uma hipótese em que o inquérito civil foi instaurado em novembro de 2020 e que, após a vigência da Lei 14.230/2021, foi objeto de pelo menos duas prorrogações.
Nas palavras do Relator (o Ministro Gurgel de Faria), “seria possível argumentar que a primeira prorrogação não poderia ser computada, já que o primeiro prazo anual se iniciou antes da vigência da lei e que o prazo do art. 23, §2º, somente poderia ser contado a partir daquele marco temporal. Nesse cenário, a segunda razão para dar provimento ao especial consiste na extemporaneidade da prorrogação. O prazo de 365 dias possui caráter peremptório, já que inserido no capítulo da Lei de Improbidade que trata da prescrição (instituto de natureza peremptória), além de a norma expressamente indicar a consequência para o descumprimento do prazo sem ajuizamento da ação: arquivamento. Não se trata, portanto, de prazo dilatório. Considerando que a Lei 14.230/2021 entrou em vigor em 25 de outubro de 2021 e que o inquérito tramitava desde 19 de novembro de 2020, o prazo para eventual prorrogação, se contado da vigência da nova lei, findou em 26 de outubro de 2022. Todavia, o ato foi praticado apenas em 16 de novembro de 2022, ou seja, após o vencimento. Não se prorroga prazo já vencido – a prorrogação deve ocorrer antes do término do prazo original, sob pena de invalidade<a href="#_edn4" name="_ednref4">[iv]</a>”.
Ao fim e ao cabo, foi declarado nulo o ato de prorrogação do inquérito civil, vedando-se a utilização de informações obtidas após sua indevida renovação, sem prejuízo de que outros elementos de prova, amealhados em investigações congêneres, em inquérito policial ou em compartilhamento de provas, sirvam a embasar a ação de improbidade.
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Assim, em resumo, extrai-se do mencionado entendimento do STJ o seguinte: (i) o inquérito civil - se adequadamente prorrogado com a devida motivação válida<a href="#_edn5" name="_ednref5">[v]</a> - pode durar no máximo até dois anos; (ii) após tal prazo, o Ministério Público deve proceder o encerramento imediato do inquérito, ajuizando, se houver elementos suficientes obtidos até o fim daqueles dois anos, a ação de improbidade administrativa no prazo de 30 dias, ou promover o arquivamento, em caso negativo; (iii) a eventual ação de improbidade pode apoiar-se em elementos reunidos no inquérito civil até a data máxima dos dois anos de duração, ou em provas colhidas em inquérito policial, em dados obtidos em apurações administrativas paralelas, em informações de outras investigações ou ainda em compartilhamento regular entre órgãos de persecução e (iiii) a potencial ação de improbidade não pode ser fundamentada apenas em informações obtidas na fase irregular do inquérito (a saber, a que extrapolou os dois anos máximos de duração).
<hr />
<a href="#_ednref1" name="_edn1">[i]</a> Agra, Walber de Moura, Comentários sobre a Lei de Improbidade Administrativa, 3ª ed., Belo Horizonte: Fórum, 2022, pág. 231.
<a href="#_ednref2" name="_edn2">[ii]</a> Agra, Walber de Moura, Comentários sobre a Lei de Improbidade Administrativa, 3ª ed., Belo Horizonte: Fórum, 2022, pág. 263.
<a href="#_ednref3" name="_edn3">[iii]</a> ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INQUÉRITO CIVIL PÚBLICO. PRORROGAÇÃO ÚNICA. VIOLAÇÃO. EXTEMPORANEIDADE. FUNDAMENTAÇÃO INADEQUADA. AUTONOMIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. LIMITES LEGAIS. AJUIZAMENTO DA AÇÃO. FONTE PROBATÓRIA AUTÔNOMA. POSSIBILIDADE.
<ol>
<li>A fixação de prazos para a atuação investigativa do Ministério Público não ofende norma constitucional expressa.</li>
<li>A autonomia institucional e a independência funcional previstas no da Constituição Federal não significam ausência art. 127 absoluta de controles temporais, devendo ser exercidas dentro dos limites legais estabelecidos pelo legislador.</li>
<li>Após as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, o inquérito civil para apuração de ato de improbidade pode ser prorrogado apenas uma única vez por igual período de 365 dias, conforme art. 23, § 2º, da Lei 8.429/92, de modo que a extrapolação desse limite caracteriza violação direta à norma legal.</li>
<li>O prazo de 365 dias estabelecido no § 2º do art. 23 da Lei 8.429/92 possui caráter peremptório e a sua prorrogação deve ser determinada antes do término do prazo original.</li>
<li>O § 2º do da exige que art. 23 Lei 8.429/92 a prorrogação seja determinada ‘mediante ato fundamentado’, devendo a fundamentação demonstrar, de forma específica, as razões que tornam imprescindível a continuidade das investigações.</li>
<li>A nulidade da prorrogação não implica extinção da pretensão punitiva, nem impede o ajuizamento da ação de improbidade com base em elementos reunidos no inquérito civil até a data da prorrogação inválida ou com fundamento em outras fontes probatória.</li>
<li>Recurso especial parcialmente provido.</li>
</ol>
<a href="#_ednref4" name="_edn4">[iv]</a> O Ministro ainda destacou que “o acórdão recorrido se equivocou ao considerar que os prazos seriam ‘impróprios’ devido à complexidade da investigação. Esse entendimento nega vigência às normas legais expressas, esvaziando a finalidade da reforma legislativa. A complexidade não autoriza o descumprimento dos prazos legais – se assim fosse, a limitação temporal seria letra morta, pois sempre seria possível invocar complexidade para justificar prorrogações indefinidas”.
<a href="#_ednref5" name="_edn5">[v]</a> O Ministro Gurgel de Faria destacou no REsp nº 2181090 – DF que “a mera referência ao vencimento do prazo e a determinação para verificação de resposta não constituem fundamentação adequada. A motivação deve demonstrar, de forma específica, as razões que tornam imprescindível a continuidade das investigações”.

improbidade administrativa

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