Giovani Ravagnani

Quem caminha pelos bairros que mais receberam novos edifícios em São Paulo nos últimos anos se depara, com frequência crescente, com uma cena que desafia o senso comum: lojas térreas zeradas, vidraças impecáveis, espaços novos em folha — e ninguém dentro.
Não são espaços abandonados por crise ou vacância passageira. São imóveis projetados, construídos e entregues assim. Criados para ativar a caminhabilidade na cidade, nascem ociosos. É um paradoxo tão visível que já virou <a href="https://www.metropoles.com/sao-paulo/loja-de-fachada-predios-mantem-terreo-vazio-apos-incentivos-em-sp">paisagem</a>, o que é precisamente o problema: quando a distorção se normaliza, ela deixa de provocar as perguntas certas.
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A ideia deste texto é simples, ainda que incômoda: a proliferação de espaços comerciais inviáveis no térreo de edifícios recém-construídos não é acidente de mercado nem falha pontual de projeto. É o resultado previsível de uma estrutura regulatória que, ao definir os termos da troca com o setor privado, não incorporou os parâmetros necessários para garantir que o objetivo urbanístico fosse atingido. A regulação criou o incentivo, o mercado respondeu a ele — e a cidade e seus moradores ficaram com o ônus.
A política das fachadas ativas tem origem clara. O Plano Diretor Estratégico de São Paulo, aprovado pela<a href="https://legislacao.prefeitura.sp.gov.br/leis/lei-16050-de-31-de-julho-de-2014"> Lei Municipal 16.050/2014</a> e regulamentado pela<a href="https://legislacao.prefeitura.sp.gov.br/leis/lei-16402-de-22-de-marco-de-2016"> Lei de Zoneamento 16.402/2016</a>, introduziu o instrumento como parte de uma visão ambiciosa: reduzir a cidade de muros, combater as fachadas cegas, estimular o uso misto e recuperar a caminhabilidade das ruas.¹ A inspiração vinha de referências consolidadas — Barcelona, Copenhague, Portland — cidades que produziram vitalidade urbana pela densidade de usos no nível da rua.² O diagnóstico estava correto.
O mecanismo escolhido foi o incentivo econômico. Incorporadoras que destinassem o térreo ao uso comercial com fachada ativa receberiam aumento de potencial construtivo, flexibilização do coeficiente de aproveitamento, áreas não computáveis no projeto. Em outras palavras, mais área para vender em troca de comércio no térreo.
O problema está no que a norma deixou de especificar: metragem mínima funcional, pé-direito adequado, infraestrutura de acesso, localização em eixos com demanda real — nada disso integrava a equação regulatória.³
Diante de incentivos assim estruturados, o setor imobiliário fez exatamente o que qualquer agente econômico racional faria: cumpriu a norma nos termos em que ela foi escrita. A análise econômica do direito é precisa nesse ponto — agentes privados respondem a estruturas de incentivo, não às intenções do legislador, e o custo de subverter o propósito da norma sem violar sua letra tende a zero quando a norma não previu mecanismos de verificação do resultado.⁴
O produto foi a proliferação de unidades comerciais que atendem formalmente ao zoneamento, mas que não reúnem condições mínimas para abrigar qualquer negócio com viabilidade sustentada.
O produto urbano dessa equação é conhecido por quem cruza esses bairros. Lojas vazias ou subaproveitadas como depósitos. Baixa liquidez, baixa demanda, proprietários que não conseguem locar a preços que cubram sequer o condomínio. Há fachadas ativas formalmente. As ruas, economicamente, continuam passivas.
Não há novidade teórica nesse fenômeno — e é justamente por isso que ele deveria ter sido evitado. Na perspectiva da Law &amp; Economics, toda norma é também um sistema de preços implícitos: ela torna certas condutas mais ou menos custosas e, com isso, orienta comportamentos.⁵
Quando esse sistema de preços é mal calibrado, a norma produz externalidades negativas que recaem sobre terceiros — no caso, sobre a cidade e seus pedestres — enquanto o agente que responde ao incentivo age de forma perfeitamente racional do ponto de vista privado.
A professora Amanda Flávio de Oliveira, da Universidade de Brasília, ao examinar as consequências econômicas e sociais de decisões jurídicas, ressalta precisamente que os efeitos não antecipados de normas mal desenhadas costumam ser mais duradouros e mais custosos do que os problemas que a norma pretendia resolver.⁶
Há ainda uma camada adicional de complexidade que o desenho regulatório não antecipou. As restrições condominiais — estabelecidas nas convenções e regimentos que regulam a convivência entre os usos residencial e comercial no mesmo edifício, nos termos dos artigos 1.332 e 1.334 do Código Civil — acabam inviabilizando as atividades que dariam vida econômica ao térreo. Restaurantes encontram resistência pelo impacto de cheiro e barulho. Academias, pelo fluxo de pessoas. A regulação urbanística criou o espaço, mas não considerou o ecossistema normativo civil e condominial que condiciona o uso real desse espaço.⁷
Uma norma que pode ser satisfeita sem que seu objetivo seja alcançado é uma norma com falha estrutural de desenho — e São Paulo acumula evidências suficientes para que essa constatação deixe de ser polêmica e se torne diagnóstico consensual, ponto de partida para revisão.
Os caminhos de correção existem e não exigem ruptura com a política. A seletividade geográfica é o primeiro passo: fachadas ativas deveriam ser exigidas prioritariamente em eixos comerciais consolidados, onde há demanda real.⁹ O segundo é a definição de parâmetros mínimos de viabilidade.
O terceiro é a permissão de conversão para uso residencial em casos comprovados de inviabilidade crônica. O quarto — e talvez o mais urgente — é recalibrar os incentivos para que o benefício construtivo seja proporcional à efetividade do uso, não apenas à sua existência formal.
A experiência comparada oferece respostas mais sofisticadas. Barcelona é o caso mais instrutivo. Diante de um problema estruturalmente análogo, a cidade inverteu a lógica: passou a remunerar a ocupação efetiva. O programa Arriba Persianas combinou bolsa pública de aluguel de locais vagos, subvenções diretas de até 30 mil euros para novos negócios em térreos desocupados e bonificação de 95% no imposto predial e no imposto sobre atividades econômicas por cinco anos para negócios que migrassem de andares superiores para a planta baixa.¹⁰
O resultado é mensurável: o censo contínuo de 2024 registrou taxa de aproveitamento comercial de 90,9%, com redução de 14% nos espaços fechados em dois anos.¹¹ Medelín desenvolveu o instrumento ARE (Aprovechamiento Económico del Espacio Público) com lógica proporcional: quanto maior o investimento privado na gestão ativa do espaço, menor a pressão de obrigações urbanísticas — gerando, segundo estudo da Universidad EAFIT, retorno de R$ 3,80 em valor econômico para cada peso investido.¹²
Portland, por sua vez, vinculou o benefício de FAR não à existência formal do uso, mas à sua continuidade verificável, criando o precedente de que bônus construtivo sem resultado urbano real pode ser revisado.¹³
Transposto para o contexto paulistano, esse princípio sugere quatro instrumentos concretos: redução do IPTU condicionada à comprovação anual de uso comercial efetivo, com alíquota progressiva para o espaço que permanecer vago;¹⁴ concessão de CPACs (ou de qualquer coisa semelhante) vinculada à manutenção comprovada de ocupação por período mínimo de três anos;¹⁵ criação de um observatório municipal de fachadas ativas para monitorar ocupação real por eixo e bairro; e redesenho do mecanismo de outorga em tranches, com parte do bônus construtivo liberada na aprovação e parte condicionada à comprovação de ocupação nos primeiros anos de funcionamento do edifício.
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O setor privado não pode ser responsabilizado por responder racionalmente a incentivos que o poder público definiu. A responsabilidade — e a capacidade de correção — está em quem desenha a norma.
Vitalidade urbana não é produto de exigência normativa. É produto de condições reais de uso. A regulação pode criar o ambiente para que essa vitalidade emerja — ou pode, como fez aqui, criar apenas as fachadas dela. A diferença entre uma coisa e outra é visível em qualquer caminhada por Pinheiros, Vila Mariana ou Perdizes numa tarde de semana. A cidade cumpriu a lei. A lei não cumpriu a cidade.
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[1] Lei Municipal n. 16.050/2014 (PDE-SP), art. 61; Lei Municipal n. 16.402/2016 (Lei de Zoneamento), arts. 77 e ss.
[2] GEHL, Jan. Cidades para pessoas. 2. ed. São Paulo: Perspectiva, 2013, pp. 63-89; JACOBS, Jane. Morte e vida de grandes cidades americanas. São Paulo: WMF Martins Fontes, 2011, pp. 29-54.
[3] SABOYA, Renato; RODRIGUES, Ana Paula; PORTO, Thiago. Fachadas ativas e permeabilidade: análise do impacto de parâmetros urbanísticos sobre a vitalidade. Paranoá: Cadernos de Arquitetura e Urbanismo, n. 17, 2016.
[4] POSNER, Richard A. Economic Analysis of Law. 9. ed. New York: Wolters Kluwer, 2014, cap. 1; FURTADO, Fernanda; BIASOTTO, Rosane; MALERONKA, Camila. Outorga onerosa do direito de construir. Brasília: Ministério das Cidades, 2012.
[5] COOTER, Robert; ULEN, Thomas. Law and Economics. 6. ed. Boston: Addison-Wesley, 2012, pp. 3-25. No contexto brasileiro, v. GICO JR., Ivo Teixeira. Introdução à análise econômica do direito. In: RIBEIRO, Márcia Carla Pereira; KLEIN, Vinicius (coords.). O que é análise econômica do direito: uma introdução. Belo Horizonte: Fórum, 2011.
[6] OLIVEIRA, Amanda Flávio de; RESENDE, Guilherme Mendes (orgs.). Decisões judiciais e suas consequências econômicas e sociais. São Paulo: Editora Singular, 2024. A obra reúne estudos de caso que demonstram como o desalinhamento entre a lógica normativa e os incentivos reais produz consequências sistêmicas não antecipadas pelo legislador ou pelo intérprete.
[7] TEPEDINO, Gustavo; BARBOZA, Heloisa Helena; MORAES, Maria Celina Bodin de. Código Civil interpretado conforme a Constituição da República, vol. III. Rio de Janeiro: Renovar, 2011, pp. 602-615.
[8] JACOBS, Jane. op. cit., pp. 29-41; CALDEIRA, Teresa Pires do Rio. Cidade de muros. São Paulo: Edusp, 2000, pp. 301-342.
[9] ROLNIK, Raquel. Urban Warfare: Housing Under the Empire of Finance. London: Verso, 2019, pp. 44-67.
[10] Ayuntamiento de Barcelona, Programa "Arriba Persianas" / "Amunt Persianes". Disponível em: barcelona.cat/reactivacioeconomica. Bonificação de 95% aprovada pela Comissão de Urbanismo em 15 abr. 2025.
[11] Ayuntamiento de Barcelona. Estudi de les activitats econòmiques en planta baixa — censo 2024, fev. 2025. Disponível em: ajuntament.barcelona.cat/comerc.
[12] Alcaldía de Medellín, instrumento ARE, Decreto Municipal n. 2.148/2015. Estudo de impacto: Universidad EAFIT / Alcaldía de Medellín, Impacto económico del Área de Regulación Especial Provenza, 2025.
[13] Portland Bureau of Planning and Sustainability, Housing Bonus Alignment Project, 2024. Disponível em: portland.gov/bps/planning/housing-bonus-alignment.
[14] CF, art. 182, § 4.º, II; Lei n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), arts. 5.º e 7.º.
[15] Lei n. 10.257/2001, arts. 28-31; Lei Municipal n. 16.050/2014, arts. 114 e ss.

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JOTA

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