Leopoldo Pagotto

Bruno Martinez Minto

Maria Eduarda Corteletti

O lobby é conhecido como o esforço deliberado para promover, defender ou representar qualquer interesse particular ou de terceiro no intuito de influenciar a tomada de decisões administrativas ou legislativas em determinado sentido. Em outras palavras, faz parte do processo democrático e, por isso, não deveria assustar ninguém.
A regulamentação do lobby surge nas discussões sobre transparência, uma vez que não basta a divulgação do ato administrativo, sendo necessário divulgar os interesses que o originaram a fim de se entender melhor o que de fato motivou o ato administrativo. Não há dúvida de que o lobby desempenha um papel importante na democracia. Trata-se de um mecanismo de pressão popular sobre o governo no intuito de influenciar a tomada de decisões políticas.
A atividade é regulamentada em diversos países como nos Estados Unidos da América e na União Europeia, fazendo parte do conjunto de medidas de combate à corrupção, por se reconhecer que a transparência na relação com as autoridades públicas tende à diminuição da corrupção. No Brasil, o tema dificilmente é debatido pelos setores público e privado, embora sua regulamentação pudesse contribuir para reverter a posição de 79º colocado no ranking elaborado pela organização <a href="http://www.transparency.org/cpi2016" target="_blank">Transparência Internacional</a> sobre a percepção de corrupção no mundo em 176 países e territórios. 
Como se isso não bastasse, no Brasil lobista é uma palavra semanticamente associada à corrupção - é aquele que, com uma frequência acima do normal, se responsabiliza pelos pagamentos impróprios feitos a agentes públicos.
Talvez por esse motivo tenha sido difícil dar clareza a essa atividade. É verdade que há críticas pertinentes: alguns consideram que a regulamentação do lobby pode causar um aumento do custo de atuação perante o poder público por parte daqueles com maior dificuldade de acesso, o que aprofundaria o déficit democrático. Isso poderia até ser verdade há 20 anos, mas a expansão da internet reduziu a força relativa deste argumento. A Constituição Federal de 1988 assegura plena "liberdade de associação para fins lícitos" e permite a "criação de associações", garantindo legitimidade para as mesmas representarem seus filiados judicial ou extrajudicialmente - imaginar que disciplinar esta forma de atuação cercearia a liberdade de atuação corresponde a subestimar a sociedade civil brasileira. Se os países desenvolvidos conseguem, por que não seria possível replicar o modelo no Brasil?
O histórico das iniciativas do legislativo revela, no mínimo, uma grande falta de vontade política. De fato, tem havido várias tentativas de regulamentar o lobby desde 1990. A primeira delas foi o Projeto de Lei n. 6.132/90, que, proposto pelo então senador Marco Maciel, foi aprovado no Senado. Entretanto, a proposta foi considerada inconstitucional pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados, sob o argumento de que o tema deveria ser regulamentado por resolução do Congresso Nacional, pois a matéria se referia à organização interna do Legislativo. 
Posteriormente, foram apresentados outros três projetos de resolução e um projeto de lei. É interessante observar que as propostas de regulamentação do lobby partiram de correntes opostas do espectro partidário. Veja-se dados sobre as cinco propostas: 
(i) Projeto de Lei n. 6.132/1990, de autoria do senador Marco Maciel (PFL/PE): “Dispõe sobre o registro de pessoas físicas ou jurídicas junto às casas do Congresso Nacional, para os fins que especifica”; 
(ii) Projeto de Resolução do Congresso Nacional n. 87/2000, de autoria do deputado Ronaldo Vasconcellos (PFL/MG): “Disciplina a atuação dos grupos de pressão, lobby e assemelhados na Câmara dos Deputados”; 
(iii) Projeto de Resolução do Congresso Nacional n. 63/2000, de autoria da Comissão Especial da Reforma do Regimento Interno da Câmara dos Deputados; 
(iv) Projeto de Resolução do Congresso Nacional n. 203/2001, de autoria do deputado Walter Pinheiro (PT/BA): “Disciplina a atuação dos grupos de pressão ou de interesses e assemelhados na Câmara dos Deputados”; 
(v) Projeto de Lei n. 1.202/2007, de autoria do deputado Carlos Zarattini (PT/SP): “Disciplina a atividade de lobby e a atuação dos grupos de pressão ou de interesses e assemelhados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal”. Este ainda está em trâmite na Câmara dos Deputados, sem que haja perspectiva de aprovação no curto prazo.
Nenhum destes projetos logrou ser votado pelo Senado ou pela Câmara dos Deputados. Todos foram arquivados por tecnicalidades, lançando mão das mais diversas argumentações. Por exemplo, em parecer datado de 16 de maio de 2005, o Deputado Federal Luiz Antonio Fleury argumentou que (i) o legislativo não poderia regulamentar o lobby, na medida em que tal regra interferiria na ação do Poder Executivo, ferindo a separação entre os poderes e que (ii) o projeto regra não poderia interferir nos Estados, Distrito Federal e Municípios por atentar contra o princípio federativo.
No segundo semestre de 2016, foi proposta a PEC n. 47/2016, a qual busca novamente regulamentar o lobby. Contudo, inexiste qualquer perspectiva realista de aprovação, especialmente devido à demora natural do processo de emenda constitucional.
Do ponto de vista formal, observa-se o imbróglio interminável sobre a sua forma de regulamentação. Mais de 25 anos de debate legislativo e nenhuma conclusão foi atingida, o que revela uma indisposição de setores políticos para sua regulamentação. Possivelmente, haja uma participação do lado negro das forças que atuam como lobistas, tentando de propósito continuar com suas atividades pouco transparentes. Shakespeare diria que há algo de podre na República Federativa do Brasil.
Como resultado da inanição legislativa, o Brasil carece de uma legislação consistente sobre o lobby, mesmo havendo algumas regras sobre presentes, entretenimento e hospitalidades aplicáveis à atividade.
Recentemente o assunto retomou a pauta com a proposta de Emenda à Constituição (PEC n. 47/2016) apresentada pelo senador Romero Jucá com apoio de outros 28 senadores. A proposta tem como escopo o acréscimo de uma Subseção I à Seção I do Capítulo VII, do Título III da Constituição Federal, para "regular a atividade de representação de interesses perante a Administração Pública".
A PEC n. 47/2016  ratifica a importância conferida à regulamentação do lobby com a iniciativa de inserção da atividade na Constituição Federal, como função auxiliar e subsidiária na formulação de políticas públicas.
De acordo com a PEC n. 47/2016, o lobby é definido como a ação de representação de interesses, cujo objetivo é provocar, subsidiar, impulsionar ou orientar a ação estatal. O lobby pode ser praticado por pessoas físicas ou jurídicas, diretamente ou por meio de representante, perante qualquer das entidades da União, Estados, Municípios e Distrito Federal.
Nos termos do projeto de lei proposto, alguns direitos serão garantidos aos lobistas registrados, tais como (i) identificação apropriada expedida pela entidade perante a qual eles atuarão, (ii) acesso às instalações físicas da entidade credenciadora e (iii) direito de estar formalmente ciente de todos os atos e procedimentos sobre assuntos de seus interesses.
Além disso, outros privilégios podem ser concedidos, como a possibilidade de falar em comitês e apresentar emendas a projetos públicos. No que diz respeito ao Poder Executivo, os lobistas podem ser autorizados a reunir-se com autoridades como ministros, secretários, prefeitos, governadores e o presidente.
Por outro lado, estes profissionais não podem prometer ou oferecer qualquer benefício financeiro, recompensa ou  incentivo para os agentes públicos envolvidos no tratamento da matéria que os lobistas representam. Os lobistas não podem interferir ou tentar interferir nos serviços e atividades judiciais que visam cumprir obrigações do Poder Judiciário.
Se os lobistas não cumprirem disposições previstas no texto legal estarão sujeitos a sanções criminais, civis e administrativas de acordo com as leis brasileiras aplicáveis ao caso.
Ressalta-se que o texto da PEC n. 48/2016 considera o lobista agente público para fins de responsabilização por ato de improbidade administrativa, aplicando-se, dessa forma, as disposições da Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa).
A regulação do lobby pode trazer transparência à atividade, dando visibilidade às relações entre as autoridades públicas e os particulares, permitindo a compreensão dos motivos que deram ensejo ao ato administrativo. A regulamentação asseguraria regras mais claras para a atividade que há muito já é desenvolvida no Brasil. Em 2016, as pessoas jurídicas não podiam fazer doações políticas para candidatos às eleições, o que diminuiu a capacidade da sociedade civil identificar os estímulos que os políticos recebem para agir numa direção ou noutra - é ilusório pensar que não houve Caixa 2 nas eleições de 2016. A falta de transparência decorrente da proibição de doações eleitorais poderia ser mitigada com a regulamentação do lobby.
Não há data para a votação da proposta de Emenda à Constituição, embora se espere que seu trâmite seja mais rápido do que o de outras iniciativas, já que seus proponentes são politicamente fortes no Senado Federal.

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JOTA

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O longo e tortuoso caminho da regulamentação do lobby

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