Victor Nóbrega Luccas

João Pedro Favaretto Salvador

Mariana Chaimovich

Luiza Alves Balby Garcia

A regulação do lobby (ou seja, da representação de interesses diante de agentes públicos com o objetivo de influenciar a tomada de decisão) tem sido discutida no Congresso Nacional já há bastante tempo.
Uma proposição legislativa, apresentada pelo deputado Carlos Zarattini (PT-SP) em dezembro de 2007 (originalmente, <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=353631#:~:text=PL%201202%2F2007%20Inteiro%20teor,Projeto%20de%20Lei&amp;text=NOVA%20EMENTA%3A%20Disp%C3%B5e%20sobre%20a,e%20o%20acesso%20a%20informa%C3%A7%C3%B5es.">PL 1202</a>), está em tramitação ainda hoje, após ser aprovada na Câmara dos Deputados e ser remetida ao Senado – onde, agora, segue como <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/155324">PL 2914/2022</a>.
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Ao longo da tramitação, o projeto foi alterado diversas vezes e sua versão mais recente veio na forma de <a href="https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9879325&amp;ts=1742415101577&amp;rendition_principal=S&amp;disposition=inline">substitutivo</a> apresentado em 2024 pelo senador Izalci Lucas (PL-DF), relator do projeto na Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CTFC) do Senado.
Por que regular o lobby? As razões são múltiplas, mas o problema principal é que a representação de interesses, apesar de importante para a democracia, costuma ser exercida de forma bastante opaca, gerando desconfiança. Essa falta de transparência difunde a percepção de que o lobby frequentemente envolve práticas ilícitas, como a corrupção e o tráfico de influência, sendo a obscuridade um meio de ocultar os ilícitos.
Diante disso, uma das principais preocupações da proposta legislativa em trâmite é garantir transparência e, consequentemente, probidade às relações entre representantes de interesse e autoridades públicas, legitimando o diálogo entre agente público e representante de interesse. Ao mesmo tempo, a transparência permite mapear quem está tentando influenciar quem, quando e como, viabilizando o acompanhamento e a avaliação do lobby e dos seus impactos na atividade legislativa, com atenção especial para eventuais conflitos de interesse.
O PL pretende atingir esses objetivos estabelecendo sistemas de registro e divulgação de informações sobre os representantes de interesse e sobre suas audiências com agentes públicos. O desenho adequado desses sistemas é condição para que a lei seja efetiva, garantindo que informações importantes sejam devidamente registradas e acessíveis.
Este artigo visa justamente expor o desenho tal como concebido pelo substitutivo de 2024 e comentar suas possíveis consequências para a efetividade da legislação.
<h3>Registro do lobby: sistema descentralizado e credenciamento opcional</h3>
O substitutivo prevê um sistema descentralizado de registro e divulgação de informações sobre a representação de interesses que contempla informações obrigatórias mínimas sobre todas as audiências realizadas e um credenciamento opcional, pelo qual o representante de interesses apresenta mais detalhes sobre sua atuação profissional.
Quanto às informações obrigatórias mínimas, elas devem ser fornecidas pelo representante para o agente público por escrito após a audiência (Art. 10, I, c). Por sua vez, o agente público encaminha tais informações ao órgão de que faz parte para divulgação (Art. 10, II, d) e, por fim, o órgão disponibiliza esses dados em sistema próprio por pelo menos cinco anos (Art. 10, III).
As informações contempladas são: a data e a duração da audiência; o nome e o cargo do agente público; o nome do representante de interesse; a identificação do cliente representado; os documentos compartilhados; as despesas realizadas pelos representantes de interesse, inclusive com brindes e hospitalidades legítimas oferecidas (Art. 11, §1º, II). No caso de certos agentes públicos, como o chefe do Executivo, ministros e parlamentares, a própria autoridade é responsável pelo registro das informações (Art. 11, §2º).
Quanto ao credenciamento opcional, o representante de interesses pode solicitá-lo perante os órgãos e entidades do poder público em que atuará (art. 11, caput e § 1º). Nesse caso, as informações adicionais contemplam: dados de contato, áreas de atuação e objetivos, beneficiários mediatos e imediatos da atividade, indicação das fontes de financiamento de sua atuação e informações sobre seus vínculos empregatícios atuais e pretéritos.
O desenho de tal sistema resultou de pelo menos duas discussões importantes sobre o modelo de registro e disponibilização de informações. A primeira foi sobre se o credenciamento ou cadastro prévio do representante de interesses deveria ser ou não condição para sua atuação diante de agentes públicos. A segunda foi sobre se os registros das audiências e dos dados dos representantes deveriam ser divulgados em sistema unificado ou descentralizado.
Sobre esse primeiro ponto, em seu parecer justificando o desenho adotado e a rejeição de algumas emendas, o senador Izalci defendeu que “a exigência de cadastro prévio não possuiria impacto significativo sobre a transparência da interação entre os representantes de interesse e os agentes públicos”.
O problema decorrente desse desenho é que ele aparentemente não oferece incentivos para que o credenciamento opcional seja realizado. Se o representante de interesse pode atuar fornecendo apenas o mínimo de informações, por que iria expor todos os detalhes de sua atuação profissional publicamente?
O problema da falta de incentivos para o cadastro não é novo, tendo sido apresentado por exemplo em <a href="https://www.oecd.org/en/publications/lobbyists-governments-and-public-trust-volume-1_9789264073371-en.html">relatório da OCDE</a> que realizou estudo comparativo da legislação de lobby em diversos países. Na prática, isso significa que provavelmente não teremos informações detalhadas sobre o escopo de atuação da maioria dos representantes de interesse, mas apenas as informações mínimas obrigatórias.
A questão passa a ser, portanto, se as informações obrigatórias seriam suficientes para satisfazer os objetivos de assegurar transparência e permitir uma avaliação do lobby e, especialmente, dos conflitos de interesse. Não nos parece que a discussão a respeito das informações a serem divulgadas e de sua relevância tenham sido realizadas a contento e carecem de maturação, o que pode levar inclusive à revisão da obrigatoriedade do cadastro ao menos em algumas situações.
Informações mais detalhadas poderiam ser obrigatórias em determinados contextos sensíveis, como a depender do setor regulado, do órgão público e das autoridades com quem se tem contato (o que o Relatório da OCDE denomina registro de informações de dois níveis).
Algumas informações que parecem ser relevantes demais para serem relegadas a um cadastro opcional são, por exemplo: (i) quais os objetivos da atuação do representante de interesses (uma informação muito básica); (ii) se o representante de interesse já atuou como agente público anteriormente, em que cargo e em que período (para avaliar o fenômeno da “porta giratória” – revolving door); e (iii) se a representação de interesses beneficia outros que não apenas o cliente direto do representante (para avaliar se os verdadeiros patrocinadores do lobby não estão sendo ocultados).
Sobre a descentralização do sistema, foram rejeitadas emendas de outros parlamentares presentes na CTFC que sugeriram que a divulgação dos registros das audiências e dos representantes deveria ser centralizada em uma única base de dados de acesso público. O substitutivo prevê, assim, que cada órgão ou entidade deverá ter seu próprio meio de divulgação das informações coletadas, decisão essa que não foi justificada de forma clara pelo relator.
Aqui, o prejuízo para o fim de transparência é evidente. Um sistema único para divulgação de informações reduziria as barreiras a serem superadas pela sociedade civil para monitoramento dos agentes privados e públicos envolvidos.
Curiosamente, a proposta prevê a existência de um cadastro único, de âmbito federal, de representantes de interesse punidos com suspensão (art. 21). Para além do fato de que a sanção de suspensão tem efetividade duvidosa (se não há exigência prévia para a realização de audiências, como o representante será impedido de se encontrar com o agente público?), questiona-se qual seria a vantagem ou razão de estabelecer um sistema descentralizado de transparência se já está prevista a instituição de um sistema centralizado para alguns casos.
Se as entidades que integram o poder público já seriam obrigadas a alimentar o cadastro de representantes suspensos (art. 21, § 2º), por que não poderiam alimentar o mesmo sistema com dados das audiências?
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O fácil acesso aos dados divulgados é condição para a transparência significativa. De nada adianta registrar informações sobre as audiências realizadas entre agentes públicos e privados se o acesso se torna custoso por seu público-alvo, aqueles que farão uso da informação para controlar o lobby e prevenir práticas ilícitas.
<h3>Conclusão</h3>
O desenho do sistema de transparência incluído na versão mais recente do PL 2914 levanta não só algumas inquietações sobre seu potencial de garantir maior transparência, segurança e probidade ao lobby, mas também sobre a qualidade do debate legislativo.
Não encontramos, no parecer que introduziu o substitutivo em análise, justificativas suficientes para o estabelecimento do sistema proposto. Não há discussão aprofundada sobre as informações mínimas obrigatórias, tampouco sobre contextos sensíveis no qual informações aprofundadas seriam exigíveis.
Não ficou clara, também, a vantagem do modelo descentralizado de divulgação das informações. Emendas que propunham um sistema centralizado foram rejeitadas sem justificativa explícita pelo relator, o que é incoerente se considerarmos que a proposta adotou um modelo de cadastro único para representantes suspensos.
A identificação e seleção justificada dos caminhos possíveis para a realização dos objetivos da proposta é uma das partes mais importantes do debate legislativo, pois é a partir dessas decisões que a lei toma forma como uma ferramenta com verdadeiro potencial de produzir efeitos desejados.
Por mais que haja consenso sobre a necessidade de conferir maior transparência ao lobby, é necessário maior cuidado na discussão sobre como fazer isso. As questões levantadas dizem respeito aos objetivos centrais da legislação e merecem a devida atenção.

Congresso Nacional / Crédito: Ana Volpe/Agência Senado

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JOTA

Uma análise crítica do substitutivo ao PL 2914/22

O lobby, da opacidade à transparência

Uma análise crítica do substitutivo ao PL 2914/22 sobre a regulamentação do lobby