Amanda Flávio de Oliveira

De tempos em tempos, os representantes do setor de transporte rodoviário de passageiros descobrem um culpado pelo próprio encolhimento. Já foram o automóvel particular, a aviação de baixo custo e a informalidade; agora são as plataformas digitais. Nunca se curvam à própria ineficiência, à falta de competição efetiva no setor, ao mercado com altas barreiras à entrada de novos players, ao preço alto, ou ao serviço de qualidade insuficiente oferecido.
O tema chega ao <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf">Supremo Tribunal Federal</a> nesta quarta-feira (26/8), no julgamento do RE 1.506.410/MG. Na oportunidade, será discutida a constitucionalidade da lei mineira que disciplina o fretamento de ônibus.
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No começo desta novela encontra-se a publicação de um decreto, pelo governo do estado de Minas Gerais, no ano de 2021, que abria o mercado de transporte rodoviário intermunicipal à concorrência, eliminando barreiras ultrapassadas de ingresso de novos players. Tão logo foi publicado, a Assembleia Legislativa do estado sustou os efeitos do decreto, em movimento que produziu discussão consistente sobre a possibilidade de ter havido invasão de competência.
Ato contínuo, a mesma Assembleia fez publicar, em velocidade recorde, uma lei estadual que instituía as velhas exigências desproporcionais para atuação no mercado, o que, na prática, significava mantê-lo cativo àqueles que nele já atuam. É sobre essa lei o julgamento desta semana no STF.
A chave para o fechamento do mercado reside em uma exigência chamada “circuito fechado”. Trata-se de uma regra criada por decreto federal na década de 1990, quando não havia aplicativos e a internet alcançava pouca gente, e depois incorporada ao ordenamento jurídico mineiro: o grupo transportado em um fretamento de ônibus deve ser exatamente o mesmo na ida e na volta.
O ônibus que leva deve ser o mesmo que volta. Durante o período da viagem ele não pode ser utilizado para outra, ocasionando subutilização do bem. Há muitas consequências econômicas e jurídicas desse comando, e uma delas é a constatação de que a norma impõe a venda casada aos passageiros das duas pernas da viagem. Quem compra a ida é obrigado a comprar a volta, ainda que não pretenda voltar.
Anote-se, por oportuno, que a exigência de realizar fretamento de ônibus por meio de circuito fechado nunca integrou qualquer lei federal. Havia sido, todavia, incorporada por decreto ao ordenamento jurídico mineiro. Foi exatamente essa exigência que o governo mineiro excluiu ao publicar o novo decreto, em 2021.
Como já se advertiu neste texto, a exigência envelheceu mal por múltiplas razões: além da referida ofensa à lei de defesa do consumidor, ela ofende normas constitucionais que privilegiam a inovação e a liberdade de iniciativa e concorrência. O desenvolvimento da tecnologia apresentou novas soluções ao consumidor. Que bom.
Foi a inovação que fez surgir o modelo de “fretamento colaborativo”. Trata-se de um modelo de intermediação por plataforma que reúne, por meio de aplicativo, os dois lados de um mesmo mercado: quem pretende viajar e centenas de empresas de turismo e de fretamento. O custo do frete é rateado entre pessoas com destino comum. O modelo opera no país há nove anos e reúne mais de 14 milhões de usuários.
Seus resultados são impressionantes e os dados apontam uma realidade que empolga qualquer entusiasta do progresso e do bem-estar: mais acesso à mobilidade, menor preço, mais opção de modelo de empresa (o modelo tradicional de transporte segue mantido, e ofertado à população, que pode preferi-lo).
Como consequência, tem-se, em razão da mobilidade, mais acesso a serviços de saúde, a cidades interiorizadas, a lazer. Sublinhe-se que, além de o mercado tradicional estar mantido, também há sempre a possibilidade de que empresas incumbentes, estabelecidas no mercado tradicionalmente, possam migrar para o novo modelo.
Mas a lei mineira cuja constitucionalidade se avaliará não admite a abertura de mercado. O circuito fechado foi nela consagrado, agora em lei estadual, mesmo que à revelia do bem-estar da população.
A defesa da regra apoia-se em argumentos frágeis, facilmente superáveis, como ocorre com as falácias. Sustenta-se, por exemplo, que as empresas de transporte regular suportam ônus que o fretamento não suporta, tais como regularidade de horários, carga tributária própria da atividade e, sobretudo, obrigação de atender localidades de baixa demanda, e que o equilíbrio econômico desse encargo se faz por subsídio cruzado: as rotas rentáveis financiam as deficitárias.
Migrando a demanda rentável para o fretamento colaborativo, ruiria o financiamento da universalidade. A ilustração recorrente é a do paciente que parte do interior de Minas, à tarde, para tratamento oncológico em Belo Horizonte, em ônibus que sairá naquele dia e horário, cheio ou vazio.
Subsídio cruzado não é figura retórica, mas técnica de financiamento com conteúdo econômico definido: há subsídio cruzado quando determinado grupo de usuários paga, acima do custo que lhe seria isoladamente atribuível, a diferença necessária para custear a prestação destinada a outro grupo. Observe-se o pressuposto, quase sempre omitido no debate brasileiro: a prestação subsidiada precisa existir.
Só que não é essa a experiência dos passageiros mineiros. Parte considerável dos mais de 800 municípios mineiros não apresenta linha regular com origem em seu território. O subsídio cruzado é invocado pelas empresas como suposta garantia de universalidade em sistema no qual a universalidade não se verifica.
Múltiplas são as possíveis justificativas para que essa realidade se imponha. Exatamente por essa razão, identificou-se na abertura de mercado uma forma de equacionamento dos problemas. É justamente o fretamento colaborativo que tem oferecido uma resposta concreta às necessidades da população quando o modelo regular falha.
A distinção entre serviço público e atividade econômica, tantas vezes invocada nesse debate, também merece apreciação. Inicialmente, deve-se considerar a incapacidade de adaptação de vetustas construções doutrinárias administrativas aos novos modelos de negócio. Ademais, a lei estadual de Minas, especificamente nos artigos impugnados e que estarão em discussão no STF, não disciplina o serviço público de que o estado é titular: inviabiliza, deliberadamente, atividade econômica privada, em benefício dos prestadores já estabelecidos.
A economia tem nome para isso: barreira regulatória à entrada. Recorde-se que a Ordem Constitucional Econômica admite a regulação da atividade privada; não admite a sua supressão como técnica de proteção de mercado, e o art. 170, parágrafo único, da Constituição, assegura o livre exercício de qualquer atividade econômica independentemente de autorização, salvo nos casos previstos em lei federal.
Argumenta-se, ainda, que a discussão sobre os aplicativos de transporte urbano, conhecidos genericamente como Uber, enfrentada pelo STF no Tema 967, não se aplicaria à hipótese, porque ali táxi e aplicativo seriam atividades de mesma natureza.
A leitura subverte o sentido do que o Supremo decidiu: a tese fixada não tratou de equivalência entre modalidades, mas assentou que não há fundamento constitucional para conferir exclusividade de mercado a um modelo de prestação em detrimento de outro, e que restrições desproporcionais instituídas em favor de agentes estabelecidos ofendem a livre iniciativa e a livre concorrência.
Soma-se a isso a discussão sobre os limites regulamentares dos entes federativos em face da União que ocorreu naquela oportunidade. Esse último tópico também, aliás, está presente no caso em julgamento. Para além das questões materiais, no caso da lei mineira, há igualmente flagrante inconstitucionalidade formal.
Concorrência incomoda. Incumbentes não costumam gostar dela, sobretudo quando novas empresas, novos modelos de negócio, põem em xeque uma realidade consolidada. Nada mais natural e legítimo do que lutar pelos próprios interesses. Por sua vez, aos Poderes do Estado compete resguardar os valores sociais que nosso ordenamento determina.
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A resistência dos incumbentes é legítima. Seus fundamentos, no caso de que aqui se trata, não são. A jurisprudência consolidada do STF em todas as faces do caso submetido a julgamento indica nesse sentido. O primeiro capítulo dessa história, a publicação de um decreto estadual que favorece a mobilidade da população mineira, foi animador.
A se considerar julgados anteriores do STF em temas correlatos, o capítulo final pode representar mais um feliz episódio rumo a uma Minas Gerais com mais acesso a serviço de transporte para uma população ainda tão carente de alternativas reais de mobilidade.

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JOTA

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