José Rodrigo Rodriguez

<p>Em maio de 2026, o STF discutiu o rastreamento das emendas parlamentares; em junho, o ministro Flávio Dino multou estados e municípios que não prestaram contas de transferências especiais. A ADPF 854, iniciada com o orçamento secreto, hoje alcança ministérios, partidos, governos locais e sistemas de prestação de contas: o STF já não apenas declara normas, mas constrói o regime de transparência, define procedimentos e coordena instituições.</p>
<p>O episódio parece confirmar a leitura corrente: o Congresso teria trocado legislação por distribuição de recursos, o Executivo perderia instrumentos de governo, e o Judiciário ocuparia o vazio, tornando-se mais ativista.</p>
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<p>Os dados sugerem outra leitura. O Congresso legisla mais e ampliou seu poder sobre o orçamento — inclusive, insisto, sobre a execução, fenômeno raro no mundo, mesmo nos regimes parlamentaristas, onde a execução cabe aos ministérios. O Executivo mantém a responsabilidade pelas políticas públicas com menor domínio sobre parte dos recursos. Os tribunais superiores ganharam capacidade de escolher controvérsias, formular normas gerais e coordenar outras instituições. O resultado é uma nova divisão do trabalho estatal: decidir, coordenar, executar e responder pelos resultados distribuem-se de modo diferente do que se supõe.</p>
<h2>Um Congresso mais legislador e mais orçamentário</h2>
<p>Acir Almeida documenta esse protagonismo em "Revertendo a delegação: o crescente protagonismo legislativo do Congresso Nacional" (Ipea, 2025): entre 1989 e 2022, o Congresso ampliou sua produção legislativa e ocupou áreas antes dominadas pela Presidência. Desde a Emenda Constitucional 86/2015, reformas sucessivas tornaram obrigatória a execução das emendas e reduziram a dependência da decisão presidencial — trajetória que Praça e Almeida (Ipea, 2026) chamam de parlamentarização progressiva do gasto.</p>
<p>O problema não está na participação parlamentar na alocação orçamentária — a ADI 7688 discute a constitucionalidade dessa impositividade. A dificuldade aparece quando decisões fragmentadas territorialmente crescem sem mecanismos equivalentes de planejamento: a soma de escolhas individualmente defensáveis não produz automaticamente uma política nacional coerente. Almeida, Dominguez e Praça (Ipea, 2026) apontam problemas de planejamento setorial, pulverização de recursos e rastreabilidade. O Congresso não trocou legislação por orçamento: passou a exercer as duas formas de poder com mais intensidade.</p>
<h2>Um Executivo responsável sem controle integral</h2>
<p>O Executivo preserva poderes extensos — propõe o orçamento, regulamenta leis, executa saúde, educação e proteção social — mas perdeu capacidade de combinar recursos e prioridades numa direção programática comum. O ministério responde pela continuidade das políticas; o parlamentar, por sua base eleitoral. Integrar essas racionalidades exigiria instituições ainda por inventar, a começar por um plano de desenvolvimento minimamente coercitivo — sem isso, a expansão das emendas as afasta ainda mais.</p>
<p>Um argumento consolidado na literatura de escolha racional relativiza essa preocupação: Dayson Pereira Bezerra de Almeida, em "O mito da ineficiência alocativa das emendas parlamentares" (Revista Brasileira de Ciência Política, 2021), mostra, com a teoria do federalismo fiscal, que a alocação descentralizada pode gerar mais bem-estar do que a centralizada, pois o parlamentar dispõe de informação local.</p>
<p>Ainda que se aceite essa tese, ela responde a outra pergunta: o art. 3º, II, da Constituição impõe à República o dever de garantir o desenvolvimento nacional, dever que não se satisfaz pela soma de escolhas eficientes tomadas sem instância que as ordene. Há hoje uma distância entre autoridade alocativa e responsabilidade governamental: quando a política fracassa, a autoria do resultado se dissolve nessa cadeia.</p>
<h2>O Judiciário está mais ativista?</h2>
<p>A expressão "ativismo judicial" oferece uma resposta fácil, mas pode impedir a descrição adequada do fenômeno — como já argumentei com Marcos Nobre em "'Judicialização da política': déficits explicativos e bloqueios normativistas" (Novos Estudos Cebrap, 2011): partir de uma divisão previamente dada de funções estatais transforma toda travessia de fronteira em ativismo, quando o conceito já contém uma decisão normativa disfarçada de descrição.</p>
<p>Alterações regimentais desde 2022 reduziram em mais de 70% as liminares monocráticas no STF — recuo do poder individual e emergencial. Em 2025, temas de repercussão geral afetaram mais de 220 mil processos, e no STJ os precedentes qualificados alcançaram 1.400 temas repetitivos, cem selecionados naquele ano. Os tribunais julgam menos casos individualmente e controlam mais o sistema: escolhem agendas, formulam regras gerais e acompanham sua implementação.</p>
<p>A pergunta deixa de ser só "quanto o Judiciário decide?" e passa a incluir "como ele seleciona, generaliza e implementa suas decisões?" — algo que as teorias da interpretação e da argumentação, concentradas no texto do voto, não alcançam sozinhas.</p>
<h2>Cinco controles para uma nova forma de poder judicial</h2>
<p>Os controles tradicionais da jurisdição foram pensados para litígios entre partes; precedentes gerais e processos estruturais exigem outros cinco: controle da agenda (critérios públicos), controle do conhecimento (transparência dos dados), controle da deliberação (posição institucional, não só votos), controle da implementação (planos, metas, prazo de encerramento) e controle da revisão (reexame público). Esses controles preservam a independência judicial e submetem sua expansão a formas de contrapoder.</p>
<p>Tudo isso também pode ser lido como sintoma de desconfiança crescente em relação aos políticos, alimentada com razão pela opacidade orçamentária e pela captura de recursos por interesses paroquiais.</p>
<p>O erro seria transformar esse ceticismo em resignação ou em delegação silenciosa a instâncias menos responsáveis perante o eleitor: um Judiciário que absorve coordenação sem controles equivalentes desloca a desconfiança, sem resolvê-la. Essa energia pode, em vez disso, tornar-se matéria-prima de invenção institucional — os cinco controles são um exemplo, pois qualquer um dos três Poderes poderia adotá-los.</p>
<h2>Liberdade política e alienação</h2>
<p>Franz Neumann, em "O conceito de liberdade política" (Cadernos de Filosofia Alemã, 2013), divide a liberdade política em elementos jurídico, cognitivo e volitivo — proteger o indivíduo, compreender as relações políticas e agir coletivamente sobre elas. A pergunta sobre a separação dos Poderes deixa de ser apenas de competência formal: o cidadão consegue saber quem decidiu, compreender os critérios, participar da formação das alternativas e responsabilizar os agentes?</p>
<p>Milhares de páginas orçamentárias não garantem liberdade cognitiva se a informação é inacessível; centenas de <em>amici curiae</em> não garantem liberdade volitiva se a participação não influencia o resultado. O Judiciário reduz a alienação quando revela autoria e reconstitui cadeias de responsabilidade; produz alienação quando transfere decisões para processos que a sociedade não compreende, influencia ou revê.</p>
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<p>Não sabemos se o Judiciário está globalmente mais ativista; sabemos que seu poder se tornou mais seletivo, generalizante e coordenador, e que os controles tradicionais não alcançam essa forma de atuação. O Congresso acumulou poder legislativo e orçamentário, o Executivo perdeu parte do controle sem perder a responsabilidade, e os tribunais passaram a formular regras gerais e coordenar instituições.</p>
<p>Essa nova divisão do poder deve ser julgada por seus efeitos sobre a liberdade política: o cidadão sabe quem decidiu, compreende por quê, participa da decisão, responsabiliza seus autores, provoca revisão e pode planejar o desenvolvimento do país? Onde a resposta for negativa, haverá alienação política — esteja o poder no Congresso, no Executivo ou no Judiciário.</p>


Praça dos Três Poderes

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JOTA

Emendas impositivas e a nova divisão do poder entre Congresso, Executivo e tribunais