Paulo Ricardo Alecrim

A <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/zona-franca-de-manaus">Zona Franca de Manaus</a> foi instituída pelo <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0288.htm">Decreto-Lei 288/1967</a> como uma estratégia de integração da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/amaz%C3%B4nia">Amazônia</a> ao projeto nacional de desenvolvimento. A proposta visa transformar Manaus em um polo industrial, comercial e agropecuário sustentável, de modo a promover geração de emprego e renda sem comprometer a floresta.
O principal mecanismo de estímulo econômico previsto pela legislação foi a concessão de benefícios tributários, especialmente a isenção do Imposto sobre Produtos Industrializados (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/IPI">IPI</a>), conferindo competitividade adicional aos bens produzidos localmente, já que estes não sofreriam a incidência do tributo, ao contrário do que ocorre nas demais regiões mais abastadas do país, tornando-se mais vantajoso instalar-se na Zona Franca de Manaus.
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Mais de cinco décadas depois, o modelo consolidou-se como o mais relevante vetor de industrialização da região Norte e uma referência de política pública com impacto nacional.
De acordo com o Resumo de Indicadores do Polo Industrial de Manaus (PIM), elaborado pela <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/SUFRAMA">Suframa</a> (março de 2024), o faturamento nominal do PIM entre janeiro e março de 2024 alcançou R$ 46,58 bilhões. Os setores de Duas Rodas e Mecânico apresentaram crescimentos expressivos de 15,22% e 83,98%, respectivamente (pp. 4-5). A mão de obra média foi de 111.593 postos diretos (p. 6), enquanto as exportações ultrapassaram R$ 878 milhões (p. 8).
Destaca-se, ainda, que a efetividade do modelo é amplamente confirmada por estudos empíricos. Desse modo, conforme demonstrado na pesquisa da FGV EESP (<a href="https://eesp.fgv.br/sites/eesp.fgv.br/files/estudos_fgv_zonafranca_manaus_abril_2019v2.pdf">Zona Franca de Manaus: impactos, efetividade e oportunidades, 2019</a>):
<ul>
<li>A renda per capita do Amazonas aumentou de R$ 2.400,00 (1970) para R$ 17.000,00 (2010) — pp. 8-9;</li>
<li>O capital humano cresceu mais de 250% entre 1980 e 2000 — p. 31;</li>
<li>O multiplicador fiscal varia entre 1,14 e 3,03 — p. 9;</li>
<li>A arrecadação da União é superior à renúncia — p. 12;</li>
<li>O modelo contribui para reduzir o desmatamento e formalizar empregos — p. 11.</li>
</ul>
Esse desempenho não apenas revela a solidez do modelo industrial da ZFM, como também demonstra sua relevância para o equilíbrio regional, uma vez que as limitações logísticas e ambientais da Amazônia dificultam alternativas econômicas compatíveis com a conservação.
Exemplo disso é a dificuldade histórica de asfaltamento da BR-319, única ligação terrestre entre o Amazonas e o restante do país, cujo licenciamento ambiental enfrenta entraves há décadas. Isso limita a capacidade do estado de atrair investimentos por outros meios, justificando-se plenamente a adoção de incentivos fiscais federais para equalizar essa disparidade.
A <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2196833">PEC 45/2019</a>, que originou a <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc132.htm">Emenda Constitucional 132/2023</a>, baseou-se na noção de neutralidade fiscal, assumindo que incentivos fiscais poderiam inicialmente distorcer o mercado e minar a eficácia do sistema, pelo desvio do capital para regiões menos produtivas.
Não há dúvidas de que a reforma buscou corrigir distorções históricas do modelo brasileiro de tributação sobre o consumo, como a cumulatividade, a complexidade excessiva e a guerra fiscal.
Apesar disso, reconheceu-se corretamente que a ZFM constitui uma exceção estrutural a essa lógica, considerando-se que não se trata de um incentivo pontual e setorial, mas de um arranjo constitucional consolidado, com resultados reais e mensuráveis ao longo de décadas de existência.
Nesse contexto, a proposta inicial da reforma previa a substituição do diferencial competitivo da ZFM pelo novo Imposto Seletivo, mas o relator no Senado, Eduardo Braga (MDB-AM), manteve o IPI como ferramenta específica de diferenciação regional.
Para harmonizar essa excepcionalidade com o novo regime, a Lei Complementar 214/2025 determinou que apenas os produtos com alíquotas superiores a 6,5% permanecerão sujeitos à incidência do IPI. Para os demais, a alíquota será zerada, com compensações via créditos presumidos de CBS para as indústrias da ZFM, buscando preservar a lógica de atração de investimentos.
A literatura econômica moderna reconhece que normas tributárias nem sempre produzem os efeitos esperados. Stuart Adam et al. (2011, p. 22) alertam que mesmo tributos com desenho eficiente podem falhar diante de restrições comportamentais e assimetrias de informação. Richard Thaler, prêmio Nobel de Economia, contribuiu para a compreensão dos limites do comportamento racional dos agentes econômicos, destacando que decisões tributárias muitas vezes escapam da lógica estritamente utilitarista (KRACZYNSKI, 2017).
Nesse campo, McCaffery (2013, p. 7-11) aponta que vieses cognitivos influenciam fortemente a forma como as pessoas percebem e reagem à tributação, o que torna políticas extrafiscais, como o IPI na ZFM ainda mais relevantes, pois atuam como sinais e incentivos além da dimensão arrecadatória.
Assim, a reforma tributária, ao prever que o IPI continuar a existir como diferencial para incentivar a produção local, reduz a o custo tributário e fortalece o efeito indutivo do incentivo fiscal.
Aliás, a adoção de incentivos fiscais vinculados à localização geográfica não constitui exceção do nosso país, mas uma prática amplamente disseminada entre os países mais desenvolvidos, especialmente no âmbito da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
Segundo relatório recente da entidade, 32 das 35 jurisdições analisadas utilizam pelo menos um tipo de incentivo com base territorial, sendo que dois terços das agências de promoção de investimentos (IPAs) afirmam que tais incentivos são destinados, prioritariamente, a regiões remotas ou menos desenvolvidas.
Essa prática é coerente com o objetivo macroeconômico de redução das disparidades regionais, observando-se que os 10% de regiões mais atrativas concentram, em média, 700 vezes mais investimento estrangeiro direto (IED) do que os 10% menos atrativos nos países da OCDE. Ainda segundo o levantamento, 72% dos países membros possuem estratégias de promoção regional de investimentos, e 94% das estratégias nacionais de atração de investimentos integram ações voltadas ao desenvolvimento regional.
Esse cenário internacional fortalece a legitimidade e a racionalidade econômica do modelo da Zona Franca de Manaus, que desde 1967 atua como instrumento de política de desenvolvimento sustentável, especialmente por se tratar de uma região historicamente distante dos centros econômicos nacionais.
À luz das diretrizes internacionais, pode-se afirmar, portanto, que o regime da ZFM se alinha à boa prática de conceder incentivos fiscais setoriais e territoriais como forma de estimular a geração de empregos, atrair investimentos e promover inclusão econômica em áreas periféricas e menos desenvolvidas, como é o caso da região Amazônica.
A lógica de incentivo baseada na superação de desigualdades territoriais — longe de representar um privilégio ou distorção — se revela um mecanismo necessário e amplamente adotado em democracias consolidadas para compatibilizar crescimento econômico com coesão social e equilíbrio federativo.
Do ponto de vista jurídico, o modelo é validado pelo Supremo Tribunal Federal. Em julgados como a <a href="https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/stf/25342591/inteiro-teor-159438146">ADI 310</a> (Rel. Min. Carlos Velloso), o <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=2638514">RE 592.891/AM</a> (Rel. Min. <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/C%C3%A1rmen%20L%C3%BAcia">Cármen Lúcia</a>) e o <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=2585258">RE 734.706/AM</a> (Rel. Min. <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Edson%20Fachin">Edson Fachin</a>), o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/STF">STF</a> reconheceu que a ZFM está em consonância com os objetivos constitucionais de desenvolvimento regional e proteção da Amazônia, sendo legítima a utilização de benefícios fiscais como instrumento de política pública.
A preservação da Amazônia tornou-se prioridade, razão pela qual a região é considerada essencial para o equilíbrio climático do planeta, sendo peça-chave para o cumprimento dos compromissos firmados pelo Brasil no Acordo de Paris e na Agenda 2030 da ONU.
A Zona Franca de Manaus é, nesse sentido, uma política pública que concretiza o princípio do desenvolvimento sustentável, ao combinar proteção ambiental, geração de renda e formalização da economia local.
Assim, a manutenção do IPI como ferramenta extrafiscal específica para a ZFM não configura um desvio dos princípios da reforma tributária, mas sim uma exceção justificável e necessária. Trata-se de compatibilizar a desejada simplificação do sistema com os imperativos constitucionais de justiça social, equilíbrio regional e sustentabilidade.

zona franca de manaus

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JOTA

Uma análise à luz da Zona Franca de Manaus, da reforma tributária e recomendações da OCDE

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