Eduardo Mendonça
A capacidade de indignação dos brasileiros sobre tudo que diga respeito à política parece ser diretamente proporcional ao seu desinteresse pelos dados correspondentes. No momento, o maior alvo do ódio generalizante é a proposta de limitação constitucional dos gastos públicos por vinte anos, apelidada de “PEC da morte” e “PEC do fim do mundo”[1]. Como se sabe, a regra incidiria sobre as despesas primárias – excluindo, portanto, os pagamentos da dívida pública –, que ficariam limitadas ao valor apurado no exercício anterior corrigido pela inflação do período.
Em sua versão mais ácida, o discurso crítico acusa a proposta de congelar os investimentos estatais com o objetivo de beneficiar indevidamente os credores da dívida pública, preservados de qualquer risco e agraciados com a perspectiva de ganhos mais elevados. Versões intermediárias reconhecem a existência de um problema na dívida pública crescente, mas questionam a intensidade e/ou o lapso temporal da limitação. Em particular, ataca-se o fato de não se excluir, do teto proposto, os gastos mínimos com saúde e educação – o que levaria ao sucateamento (ainda maior) da atuação estatal nessas áreas. Vale enfatizar: embora a PEC não veicule um limite máximo para tais gastos, a contenção das aplicações mínimas equivaleria a uma certeza de deterioração.
O objetivo do presente artigo não é reforçar ou refutar os respeitáveis argumentos teóricos utilizados no ataque à proposta, mas chamar a atenção para a dificuldade de se discutir um tema como esse sem descer ao exame analítico da despesa pública. O desprezo por indicadores, aqui, manifesta-se duplamente. Ao mesmo tempo em que não há maior interesse em aprofundar o exame sobre o estado real da dívida pública, suas consequências e seu prognóstico, tampouco se tem debatido, de forma sistemática, sobre a qualidade das despesas públicas atuais. Curiosamente, nem mesmo a revolta aguda com os chamados supersalários tem sido capaz de forçar uma reflexão relativamente óbvia: qual o tamanho da ineficiência e dos privilégios nos orçamentos anuais e no endividamento público?
Sem considerar esses números, não é incomum que a oposição ao teto de gastos assuma a feição de um discurso abstrato, fundado em generalizações. Em geral, trabalha-se com uma de duas premissas – ou com ambas, combinadas em diferentes intensidades. A primeira consiste em supor que orçamentos maiores significariam, necessariamente, maior atendimento aos direitos dos cidadãos. Limitar o aumento dos gastos mínimos em saúde e educação seria, portanto, uma condenação à piora desses serviços. De forma inversa, permitir a sua expansão seria um bem em si mesmo, suficiente para produzir avanço social.
A segunda possível premissa, menos ostensiva, envolve a aceitação fatalista de que o processo orçamentário brasileiro seria incapaz de, confrontado com um teto, aquinhoar de forma adequada os gastos de interesse da população. Ou seja, nem sequer se cogita da possibilidade de melhores escolhas alocativas. Em vez disso, a limitação global de despesas reverteria, de forma inexorável, na diminuição relativa dos investimentos socialmente mais relevantes, sobretudo nas referidas matérias.
Mesmo sem ingressar na análise da eficiência dos gastos – que demandaria métricas complexas – a mera observação da prática orçamentária brasileira já é suficiente para demonstrar o equívoco de ambos os pressupostos. Em primeiro lugar, é contrafactual supor que a falta de limite para as previsões orçamentária se traduza automaticamente em investimento, e menos ainda em investimento socialmente desejável. O ponto pode ser exemplificado com alguns dados do exercício de 2014[2], anterior às instabilidades atípicas geradas pelo processo de impeachment.
Naquele ano, as dotações orçamentárias relacionadas à rubrica da educação básica foram de cerca de 30 bilhões de reais, posteriormente expandidos para 32 bilhões. O valor empenhado, porém, ficou na casa dos 29 bilhões, o que significa um contingenciamento de cerca de 10% da previsão inicial. Caso considerados os valores efetivamente aplicados, os números caem para a casa dos 26 bilhões, mais de 20% abaixo do total autorizado. No mesmo período, as dotações relacionadas a gestão e manutenção do Ministério da Educação foram executadas com maior desenvoltura: o total inicial de 30 bilhões de reais foi expandido para 33,5 bilhões – dos quais 32,5 foram efetivamente empenhados e aplicados[3].
O Ministério da Saúde fornece exemplos similares. A maior rubrica do setor era dedicada ao aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde, com dotação inicial de 84 bilhões de reais, posteriormente ampliada para quase 86 bilhões. Desse montante, cerca de 80,5 bilhões foram empenhados, ao passo que o valor aplicado ficou na casa dos 74 bilhões – uma redução de 7,5% e 15%, respectivamente. Já a dotação referente a gestão e manutenção do Ministério, próxima a 11,5 bilhões de reais, foi empenhada e executada quase na sua integralidade[4].
Fora do ambiente rigidamente vinculado das despesas de saúde e educação, mas ainda no campo dos direitos fundamentais, os números são mais impressionantes. Três exemplos:
(i) no campo das ações voltadas para as mulheres, a política de promoção da autonomia e do enfrentamento à violência foi contemplada com a dotação inicial de 194,5 milhões de reais. Embora esse valor tenha sido ampliado para 196,5 milhões, o total empenhado foi de 113,5 milhões – uma redução superior a 40%. Já a soma aplicada ficou na casa dos 55 milhões, inferior a um terço da previsão[5];
(ii) o programa de segurança pública com cidadania, agraciado com dotações de 2,9 bilhões de reais, registrou empenho de 2,1 bilhões e aplicação efetiva inferior a 900 milhões[6]. Um corte de dois terços, portanto; e
(iii) o investimento em saneamento básico foi objeto de uma dotação original de 3,1 bilhões de reais, posteriormente reduzida para 2,5 bilhões. O valor empenhado, porém, foi de 1,8 bilhões. O montante aplicado, por sua vez, ficou na casa dos 300 milhões, cerca de 10% do que fora orçado para o exercício[7].
Os dados não são apresentados para sustentar que terá havido, necessariamente, cortes baseados em opções políticas equivocadas. Diferentes fatores podem explicar as reduções verificadas, inclusive circunstâncias de força maior, realocações justificadas ou mesmo economias legítimas. O ponto que se queria demonstrar é mais limitado: no sistema brasileiro de execução orçamentária, a inexistência de um teto formal de gastos não garante que as dotações estimadas serão efetivamente aplicadas. Isso faz com que o orçamento possa contemplar todas as promessas que a política seja capaz de formular, sem o compromisso com a sua realização ou mesmo com a exposição dos motivos dos eventuais cortes[8]. No caso da saúde e da educação, os percentuais constitucionais de investimento mínimo restringem o risco geral, mas não garantem a aplicação integral das previsões orçamentárias – e menos ainda que elas sejam empregadas de forma eficiente.
Mais do que isso, os dados empíricos revelam um histórico significativo de contingenciamentos no gasto de perfil social, inclusive nas áreas sensíveis que têm motivado as críticas à proposta de emenda em exame. Não é óbvio, portanto, que a aplicação do teto idealizado teria o impacto de forçar reduções adicionais, para além das margens atuais de subimplementação por escolha política. Quem defenda que a PEC produziria resultados inaceitáveis precisa lidar com a constatação de que eles já ocorrem. Críticas realistas à proposta precisam lidar com essa circunstância e com os números concretos.
Resta analisar a segunda premissa embutida em parte das críticas generalistas: a de que um teto de gastos levaria os agentes políticos a optarem pela manutenção dos privilégios e dos bolsões de ineficiência, em detrimento dos gastos no interesse direto da população. Também aqui, a objeção prova demais.
Ainda que pareça realista ou mesmo cética, essa forma de raciocínio esconde um paradoxo: a desconfiança em relação à seriedade das escolhas orçamentárias passaria a ser um fundamento para defender que o processo deliberativo tenha maior liberdade para ser ineficiente. De certa forma, cuida-se da formalização da ideia de que a única forma de preservar gastos relevantes seria a tolerância com a perpetuação do inchaço da máquina pública. Para além de ignorar o impacto desse inchaço sobre a economia em geral e sobre a eficiência da ação estatal, tal pensamento alimenta o círculo vicioso que nos trouxe até aqui: a expansão do gasto público desejável dependeria do aumento constante da arrecadação e/ou do endividamento, numa espiral de difícil sustentabilidade.
Em parte, o que se tem aqui é a recusa em enfrentar a sério a realidade da escassez de recursos. Orçamentos ilimitados nunca significaram dinheiro ilimitado. No final do dia, é preciso distribuir as verbas disponíveis segundo uma ordem de prioridade. O máximo que o endividamento público pode fazer é aumentar temporariamente o cobertor, transferindo o ônus para o futuro. Como se sabe, o Estado brasileiro tem optado sistematicamente por essa via, a um preço cada vez maior e mais presente: em 2016, 885 bilhões de reais foram consumidos apenas com o pagamento dos juros da dívida pública – sem diminuir um centavo do principal. Tal soma supera todo o orçamento da seguridade social e representa mais da metade de todo o orçamento fiscal. Essa fatia tem aumentado ano a ano, em ritmo crescente, gerando uma bomba relógio para as gerações futuras.
Sem prejuízo das críticas legítimas[9], a PEC do teto de gastos tem o mérito inegável de trazer a armadilha do endividamento público para o centro do debate público nacional, em paralelo com o que se verifica em outros países[10]. Esse é um gargalo que precisa ser enfrentado com apego à realidade, sem a aposta velada em alguma futura variável redentora: seja o pré-sal, um novo boom das comodities ou a descoberta de algum mecanismo não arbitrário para reduzir as taxas de juros de forma drástica e imediata. A insistência em negar a dramaticidade do problema de fundo, contra todos os indicadores, tem facilitado a vida dos defensores da limitação, desperdiçando-se a oportunidade de calibrar o mecanismo ou pensar alternativas reais.
Por outro lado, a resistência da sociedade ao discurso de repúdio genérico às limitações permite identificar o surgimento, embrionário, de alguma consciência orçamentária. Esse estado de alerta dificulta os discursos demagógicos e gera alguma esperança de controle social sobre a definição de prioridades que, mais do que nunca, será essencial. O paciente em estado grave, ressabiado, desconfia da prescrição agradável de mais colesterol e sedentarismo.
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[1] No Senado Federal, a proposta tramita sob o número de PEC/55. Na Câmara dos Deputados, tramitou sob a denominação de PEC 241/2016.
[2] Os dados apresentados abaixo foram retirados do Portal do Orçamento do Senado Federal, que contém informações sobre as previsões orçamentárias e sobre a respectiva execução, sistematizadas segundo diferentes parâmetros. Disponível em: http://www12.senado.leg.br/orcamento/loa?ano=2014&categoria=4.1.1&fase=execucao
[3] Dados disponíveis em: http://www8d.senado.gov.br/dwweb/abreDoc.html?docId=92792
[4] Dados disponíveis em: http://www8d.senado.gov.br/dwweb/abreDoc.html?docId=92839
[5] Dados disponíveis em: http://www8d.senado.gov.br/dwweb/abreDoc.html?docId=92839
[6] Dados disponíveis em: http://www8d.senado.gov.br/dwweb/abreDoc.html?docId=92839
[7] Dados disponíveis em: http://www8d.senado.gov.br/dwweb/abreDoc.html?docId=92839
[8] Sobre o tema, com análise de um amplo conjunto de dados e com propostas de releitura do sistema orçamentária brasileiro, v. Eduardo Mendonça, A constitucionalização das finanças públicas no Brasil – Devido processo orçamentário e democracia. Rio de janeiro e São Paulo: Renovar, 2010. Para uma versão resumida do argumento central, v. Eduardo Mendonça, “Da faculdade de gastar ao dever de agir: o esvaziamento contramajoritário de políticas públicas”. In.: Ingo Sarlet e Luciano Benetti Timm, Direitos fundamentais, orçamento e “reserva do possível”. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010.
[9] Para um exemplo de crítica particularmente qualificada, nesse mesmo espaço, v. Cláudio Souza Neto, PEC do Novo Regime Fiscal: constitucionalização da austeridade e subcidadania. Disponível em: https://www.jota.info/artigos/pec-novo-regime-fiscal-constitucionalizacao-da-austeridade-e-subcidadania-16112016.
[10] A título de exemplo, a Lei Fundamental alemã foi objeto de emenda, aprovada em 2009, pela qual se constitucionalizou explicitamente a exigência de equilíbrio entre receita e despesa. De forma específica, criou-se a regra de que, em períodos de normalidade, a parcela da receita decorrente de operações de crédito não pode superar 0,35% do PIB nominal do referido exercício. Ainda segundo o novo regime, oscilações superiores a 1.5% teriam de ser liquidadas em conta especial. A superação desse limite, em casos “fora do controle governamental”, teriam de ser autorizados por decisão específica do Parlamento, acompanhada necessariamente de um plano específico de amortização. V. Lei Fundamental da Alemanha, arts. 109 e 115 (2). Disponível em: https://www.bundestag.de/gg. A título de comparação, a dívida publica brasileira, em 2015, registrou crescimento de R$ 498 bilhões, que equivalem a quase 8% do PIB registrado no mesmo ano, na casa dos R$ 5,9 trilhões.