Paula Wojcikiewicz Almeida
Possibilidades de atuação da OMS, limites e responsabilidade internacional da China
A Organização Mundial da Saúde (OMS), criada em 1946 como uma agência especializada para assuntos relacionados à saúde internacional, é indiscutivelmente a principal instituição capaz de tratar das consequências da pandemia Covid-19, sobretudo em razão de suas capacidades técnicas no assunto.
Quais são as possibilidades e os limites da atuação da OMS frente à pandemia Covid-19? Houve descumprimento das regras da OMS por parte dos Estados Membros, especificamente da China? Existe possibilidade de responsabilização internacional? O presente artigo pretende trazer contribuições a respeito do tema.
A competência da OMS e as medidas de contenção e combate à pandemia Covid-19
O tratado fundador da referida organização, também chamado de “Constituição” da OMS, prevê mecanismos de tomada de decisão de forma a autorizar seus órgãos derivados, em particular a Assembleia da Saúde, a adotar regulamentos obrigatórios e aplicáveis em todos os Estados Membros, sem a necessidade de procedimentos internos de incorporação (art. 21 e 22 da Constituição).
A Assembleia, portanto, possui o poder de criar normas por maioria dos membros presentes e votantes, sendo possível que um Estado demonstre seu desacordo. O mecanismo de tomada de decisão no âmbito dos órgãos decisórios da OMS é, portanto, eminentemente técnico.
Em 2005, a OMS institui o Regulamento Sanitário Internacional (RSI), que traz regras referentes ao tratamento de pandemias. Assim como prevê a Constituição da OMS, o referido Regulamento é vinculante para todos os Estados Membros da OMS e não necessita incorporação na ordem jurídica doméstica para entrar em vigor.
Até o momento nenhum Estado se manifestou contrariamente ao caráter vinculante do Regulamento, o que pressupõe que o Regulamento encontra efetiva aplicação no que tange à pandemia Covid-19 em todos os Estados Membros da OMS.
Especificamente no caso do Brasil, o país optou por promulgar as disposições do referido Regulamento por meio do Decreto Nº 10212/2020, que incorpora o texto revisado do Regulamento Sanitário Internacional, acordado na 58ª Assembleia Geral da Organização Mundial de Saúde, em 23 de maio de 2005.
O RSI entrou em vigor em 2007 e, desde então, tornou-se o instrumento principal capaz de regular as crises sanitárias com dimensão internacional, como a Covid-19 e crises anteriores como o ébola na República Democrática do Congo.
O objetivo do RSI, conforme previsto em seu artigo 2, é o de prevenir, proteger, controlar e trazer uma resposta às crises sanitárias internacionais. O foco do Regulamento consiste na troca de informações entre os Estados Membros e o Secretariado da OMS (Parte II do Regulamento). Para tanto, a OMS não possui mecanismos próprios para investigar e coletar informações em cada país, necessitando de estreita cooperação dos Estados Membros.
A declaração de “Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional” e suas consequências
Merece destaque o fato de que o art. 12 do Regulamento autoriza o diretor-geral, atualmente Tedros Adhanom Ghebreyesus, a declarar situações de “emergência de saúde pública de importância internacional”, qualificação que foi feita no dia 30 de janeiro de 2020 com relação ao novo coronavírus. Situações de emergência, nos termos do art. 1º, consistem em riscos sanitários de propagação internacional de doença, que potencialmente exigem uma resposta internacional coordenada.
O poder do diretor-geral de declarar tal emergência não é isolado. Para que seja declarada uma situação de emergência, o diretor-geral deverá ouvir o Comitê de Emergência (art. 48 do Regulamento), composto por experts no assunto.
Ao final, a decisão caberá ao diretor-geral, mesmo em caso de desacordo com as opiniões emitidas pelo referido Comitê. Até o momento, as decisões tomadas pelo Comitê foram levadas em consideração pelo diretor-geral da instituição em crises sanitárias passadas e ativas.
No caso da crise Covid-19, não houve unanimidade no Comitê, entretanto não se tem acesso às discussões feitas em seu âmbito por padecerem de mecanismos de transparência e por serem adotadas a portas fechadas.
Após a declaração de emergência, o diretor-geral da OMS tem a possibilidade de emitir recomendações temporárias, com base no art. 15 do Regulamento, aos Estados afetados.
Tais recomendações, que não se limitam a situações de emergência declarada, são, em princípio, não vinculantes. O questionamento acerca da obrigatoriedade de tais instrumentos advém do fato de que o art. 15 (2) determina que as recomendações devem ser implementadas pelos Estados, o que poderia indicar um caráter obrigatório.
No caso da pandemia Covid-19, o diretor-geral da OMS editou diversas recomendações, a exemplo do que foi feito no âmbito da crise do ébola de 2018-2020 na República Democrática do Congo, as quais incluem medidas de isolamento e de quarentena.
O rol de recomendações, que não são exaustivas, deverá ser ajustado à gravidade da situação, sendo possível a adoção de ações menos ou mais intrusivas. Apesar de não ter recomendado medidas de isolamento ou quarentena em massa, a OMS recomendou fortemente o isolamento de infectados confirmados e a quarentena de seus contatos.
As obrigações previstas pelo RSI em casos de “Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional”
O Regulamento Sanitário Internacional estabelece regras claras a serem seguidas pelos Estados Membros em casos de “emergência de saúde pública de importância internacional”. Trata-se, especificamente, do art. 6º do tratado que dispõe que:
Cada Estado Parte notificará a OMS, pelos mais eficientes meios de comunicação disponíveis, por meio do Ponto Focal Nacional para o RSI, e dentro de 24 horas a contar da avaliação de informações de saúde pública, sobre todos os eventos em seu território que possam se constituir numa emergência de saúde pública de importância internacional, segundo o instrumento de decisão, bem como de qualquer medida de saúde implementada em resposta a tal evento.
Assim, o referido artigo obriga que os Estados Membros notifiquem a OMS no prazo de 24 horas acerca de quaisquer eventos que possam se constituir numa “emergência de saúde pública de importância internacional”. Trata-se de uma obrigação legal que supostamente não teria sido cumprida pela China. Com efeito, critica-se a postura da China de não ter notificado prontamente a OMS e de ter omitido informações relevantes acerca da seriedade da situação que logo se transformaria em pandemia.
Além da referida obrigação de notificação, o Art. 6 (2) determina que os Estados Membros devem continuar a comunicar à OMS “as informações de saúde pública de que dispõem sobre o evento notificado, de maneira oportuna, precisa e em nível suficiente de detalhamento”, incluindo “número de casos e de óbitos”.
O art. 7º do Regulamento contém obrigação genérica no sentido de compartilhamento de informações durante eventos sanitários inesperados ou incomuns e dispõe que o Estado Membro que tenha evidências acerca da ocorrência de tal evento, que “possa constituir uma emergência de saúde pública de importância internacional”, deverá fornecer ”todas as informações de saúde pública relevantes à OMS”.
Tendo em vista o exposto, poderia se argumentar que a conduta da China com relação à pandemia Covid-19 teria violado as disposições vinculantes do Regulamento Sanitário Internacional, sendo, portanto, passível de responsabilização internacional.
A possibilidade de responsabilizar a China perante a Corte Internacional de Justiça pelas violações referentes ao RSI
A responsabilização internacional de Estados perante a Corte Internacional de Justiça exige não apenas o descumprimento de uma obrigação internacional atribuída a um Estado – no caso da China o descumprimento do Regulamento Sanitário Internacional – mas também a existência de uma base de jurisdição.
Sendo o principal órgão judiciário da ONU, a Corte Internacional de Justiça não possui jurisdição automática. Dentre os instrumentos que permitem a “ativação” de sua jurisdição, podemos citar as cláusulas compromissórias contidas em tratados internacionais que preveem o acesso à Corte em caso de controvérsias acerca da interpretação ou aplicação de suas disposições.
No caso específico do Regulamento Sanitário Internacional, o art. 56 determina que eventuais controvérsias que não sejam resolvidas por meio de negociação ou qualquer outro meio pacífico a escolha dos Estados envolvidos poderão ser resolvidas via arbitragem.
Entretanto, o recurso à arbitragem dependerá de expresso consentimento das partes, conforme determina o inciso 3 do mesmo artigo. Desnecessário afirmar que o cenário da arbitragem está longe de ser concretizado, visto a necessidade de aceitação formal por parte da China.
A única alternativa viável, porém, discutível sob o ponto de vista jurídico, seria a utilização da base de jurisdição prevista no art. 75 da Constituição da OMS, que dispõe que “qualquer questão ou divergência referente à interpretação ou aplicação desta Constituição que não for resolvida por negociações ou pela Assembleia da Saúde será submetida à Corte Internacional de Justiça (…)”.
Ocorre que, para a ativação de tal base de jurisdição, seria preciso que houvesse uma violação, por parte da China, ao texto da Constituição da OMS propriamente dito. Ora, as obrigações substantivas atribuídas aos Estados se encontram no Regulamento Sanitário Internacional e não na Constituição da OMS.
Pergunta-se: seria possível considerar a suposta violação chinesa às regras contidas no Regulamento como constituindo uma violação à Constituição da OMS? Em que medida tais obrigações se relacionam para efeitos de responsabilização internacional dos Estados?
Existem interpretações possíveis. Uma delas consiste em afirmar que as violações ao Regulamento Sanitário Internacional representam violações aos artigos 21 e 22 da Constituição da OMS.
Isso porque, o art. 21 confere à Assembleia da instituição o poder de adotar regulamentos, como o Regulamento Sanitário Internacional. Já o artigo 22 determina que os regulamentos adotados conforme o art. 21 deverão entrar em vigor no momento de sua adoção.
Assim sendo, as supostas violações da China quanto ao Regulamento estão diretamente relacionadas aos artigos 21 e 22 da Constituição da OMS e envolvem, portanto, a interpretação e aplicação da Constituição da OMS.
Entretanto, poderia se argumentar que tais artigos da Constituição da OMS se referem tão somente à autoridade da Assembleia de adotar regulamento e seu processo de entrada em vigor e não teriam o condão de conferir obrigações jurídicas aos Estados Membros.
Caso tal base jurídica fosse admitida, seria ainda preciso provar que as tentativas de negociação foram esgotadas. Ainda assim, é questionável a postura da Corte Internacional de Justiça no que tange à aceitação do art. 75 da Constituição da OMS como base de jurisdição, a exemplo de julgados passados (caso atividades militares e paramilitares na Nicarágua).
A dificuldade de ultrapassar as barreiras de jurisdição encontra obstáculo ainda maior na política internacional. Ora, para que um caso contencioso seja levado à Corte, é preciso que dois Estados estejam envolvidos na controvérsia.
No cenário atual, que possui implicações políticas e, sobretudo econômicas, pode-se questionar não apenas qual Estado seria capaz de acionar a China na Corte Internacional de Justiça, mas também de assumir as nefastas consequências certamente advindas de tal decisão.
